ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

                                                Дело № 8-Г08-4 

                                                

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

                                                г. Москва «14 » мая 2008 г.  

                                                Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе:  

                                                председательствующего Хаменкова В.Б. судей Борисовой Л.В. и Меркулова В.П. 

                                                рассмотрела в судебном заседании кассационное представление  заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора на  решение Ярославского областного суда от 06 февраля 2008 года, которым  отказано в удовлетворении заявления заместителя Волжского  межрегионального природоохранного прокурора о признании  противоречащими федеральному законодательству и недействующими  пункта л 

<

3> статьи 10, пункта 2 статьи 12

<

2> Закона Ярославской области  от 11.02.2003 г. № З-з «О недропользовании в Ярославской области» (в ред.  Закона ЯО от 03.12.2007 г. № 1 Об-з).  

                                                Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Борисовой Л.В., возражения против кассационного представления  представителя Ярославской областной Думы Соколова А.А., представителей  губернатора Ярославской области Морозова М.Ю. и Травникова СВ.,  заключение представителя Волжской межрегиональной природоохранной  прокуратуры Павлова Д.С., полагавшего решение суда подлежащим отмене,  Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской  Федерации  

                                                установила: 

                                                Заместитель Волжского межрегионального природоохранного  прокурора обратился в суд с заявлением о признании пункта л 

<

3> статьи 10  и части 2 статьи 12 

<

2> Закона Ярославской области от 11 февраля 2003 года   № З-з «О недропользовании в Ярославской области» противоречащими  федеральному законодательству и не подлежащим применению.  

                                                В обоснование заявления прокурор сослался на то, что оспариваемые  положения данного Закона, относя к полномочиям Администрации  

 

Ярославской области установление порядка осуществления государственного  контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и  охраной недр на территории Ярославской области, путем принятия  соответствующего постановления, противоречат статьям 3 и 4 Закона  Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которыми установление  порядка проведения государственного контроля за геологическим изучением,  рациональным использованием и охраной недр отнесено к компетенции  федеральных органов государственной власти в сфере регулирования  отношений недропользования. Проведение государственного контроля  осуществляется органами государственной власти субъектов Российской  Федерации в порядке, установленном Правительством Российской  Федерации. Субъектам Российской Федерации полномочия по установлению  порядка осуществления государственного контроля в указанной сфере  законодательством не предоставлены. Соответственно и пределы данных  полномочий определены быть не могут.  

                                                Решением Ярославского областного суда от 6 февраля 2008 года в  удовлетворении заявления заместителя Волжского межрегионального  природоохранного прокурора отказано.  

                                                В кассационном представлении заместителя Волжского  межрегионального природоохранного прокурора поставлен вопрос об отмене  решения суда и вынесении нового решения об удовлетворении заявленных  требований.  

                                                Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, Судебная коллегия  по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает  решение суда подлежащим отмене в связи с нарушением норм  материального и процессуального права.  

                                                Из дела видно, что Государственной Думой Ярославской области  принят Закон Ярославской области от 11 февраля 2003 года № З-з «О  недропользовании в Ярославской области». Закон был опубликован в  официальном печатном издании - газете «Губернские вести» за 13 февраля  2003 года № 12.  

                                                Согласно пункту л 

<

3> статьи 10 Закона Ярославской области от 11  февраля 2003 года № З-з «О недропользовании в Ярославской области» к  полномочиям Администрации Ярославской области по регулированию  отношений недропользования на территории Ярославской области относится  установление порядка осуществления государственного контроля за  геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр на  территории Ярославской области (в пределах своих полномочий).  

                                                В соответствии с пунктом 2 статьи 12

<

2> указанного Закона  Ярославской области порядок осуществления государственного контроля за  геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр на  территории Ярославской области устанавливается постановлением  Администрации Ярославской области, принимаемым в пределах  установленных полномочий.  

 

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления о признании  приведенных положений оспариваемого Закона Ярославской области  противоречащими федеральному законодательству и недействующими, суд  пришел к выводу об отсутствии для этого предусмотренного законом  основания.  

                                                Свой вывод суд мотивировал тем, что на федеральном уровне не  урегулирован относящийся к совместному ведению Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации вопрос об установлении порядка  осуществления субъектом Российской Федерации государственного  контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и  охраной недр. В этой связи, по указанному вопросу Ярославская область  вправе осуществлять собственное правовое регулирование, в том числе  вправе принять оспариваемый Закон, который в случае принятия  Российской Федерацией нормативного правового акта, по иному  регулирующего данный вопрос, подлежит приведению в соответствие с  федеральным законодательством.  

                                                Данный вывод суда основан на неправильном истолковании и  применении норм материального права.  

                                                Пунктами «в» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской  Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и  распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном  ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.  

                                                По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в  соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов  Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты  субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным  законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом,  изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и  5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).  

                                                На уровне Российской Федерации правовое регулирование  общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется  Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 21  февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (с последующими изменениями, далее  - Закон РФ «О недрах»), другими федеральными законами и иными  нормативными правовыми актами.  

                                                Так, статьей 3 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года   № 2395-1 предусмотрены полномочия федеральных органов государственной  власти в сфере регулирования отношений недропользования, в их числе,  государственный контроль за геологическим изучением, рациональным  использованием и охраной недр, а также установление порядка его  проведения (пункт 16).  

                                                Согласно статье 4 того же Закона РФ к полномочиям органов  государственной власти субъектов Российской Федерации относится  государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр на своих территориях в соответствии с  установленным Правительством Российской Федерации порядком (пункт 14).  

                                                В пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской  Федерации от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об  оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» указано,  что общие принципы разграничения полномочий между федеральными  органами государственной власти и органами государственной власти  субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 26-1, 26-2, 26-3  Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных  органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с  последующими изменениями).  

                                                В пункте 43 части 2 статьи 26-3 Федерального закона от 6 октября 1999  г. № 184-ФЗ названы полномочия органов государственной власти субъектов  Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым  данными органами самостоятельно за счет средств бюджета Российской  Федерации, в области недропользования. Среди них нет полномочия по  вопросу об установлении порядка государственного контроля за  геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.  

                                                Таким образом, вопрос о законодательном разграничении полномочий  органов государственной власти Российской Федерации и органов  государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере  федеральным законодателем урегулирован.  

                                                Поскольку установление порядка проведения государственного  контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и  охраной недр не является полномочием субъектов Российской Федерации,  то Ярославская область не вправе осуществлять собственное правовое  регулирование общественных отношений по данному вопросу путем  принятия оспариваемого Закона Ярославской области.  

                                                Суд, при принятии данного решения, оценил компетенцию  Государственной Думы Ярославской области без учета установленных  федеральным законодательством пределов полномочий субъекта Федерации.  

                                                Также ошибочным является вывод в решении суда об отсутствии на  федеральном уровне достаточного правового регулирования по вопросу  осуществления субъектами Российской Федерации государственного  контроля за геологическим использованием недр.  

                                                Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005  года за № 293 утверждено Положение о государственном контроле за  геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.  

                                                Задачей государственного геологического контроля, как указано в  пункте 2 названного Положения, является обеспечение соблюдения всеми  пользователями недр установленного порядка пользования недрами,  требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в  установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического  изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. В указанном Положении определены вопросы, по  которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации  осуществляют государственный геологический контроль (пункт 7), права  государственных инспекторов (пункт 12). В соответствии с пунктом 13  Положения приказом Министерства природных ресурсов Российской  Федерации от 23 марта 2006 года № 58 «Об утверждении порядка  оформления результатов контрольных проверок органом государственного  геологического контроля, а также формы предписаний по устранению  выявленных нарушений и актов проверок» утверждены порядок оформления  результатов контрольных проверок органом государственного  геологического контроля; форма акта проверки соблюдения пользователями  недр обязательных требований по геологическому изучению, рациональному  использованию и охране недр; форма предписания по устранению  выявленных нарушений при проведении работ по геологическому изучению,  рациональному использованию и охране недр, а также по соблюдению  условий лицензии на пользование недрами.  

                                                Таким образом, вопрос о порядке осуществления субъектами  Российской Федерации своих полномочий по государственному контролю за  геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр  федеральным законодателем урегулирован.  

                                                Что касается вывода в решении суда об отсутствии правовой  определенности в вопросе о том, какие органы государственной власти  субъекта Российской Федерации и какие должностные лица этих органов и в  каком порядке осуществляют от имени Ярославской области  государственный геологический контроль, то данные вопросы не подлежат  правовому регулированию на федеральном уровне.  

                                                Как следует из пункта 4 статьи 17 Федерального закона от 6 октября  1999 г. № 184-ФЗ, структура исполнительных органов государственной  власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным  лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего  исполнительного органа государственной власти субъекта Российской  Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской  Федерации. Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации  формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской  Федерации. При определении структуры и формирования органов  исполнительной власти субъект Федерации утверждаются уставы и  положения о соответствующих органах, где определяются их основные цели,  задачи, осуществляемые функции, компетенция должностных лиц.  

                                                Так, в Ярославской области постановлением Администрации области  от 20.03.2007 г. № 95 утверждено Положение о Департаменте охраны  окружающей среды и природопользования Ярославской области, которым к  функциям Департамента отнесено проведение государственного контроля за  геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.  

                                                Таким образом, отмеченные судом первой инстанции вопросы  урегулированы как на федеральном, так и на региональном уровне.  

 

Кроме того, при принятии оспариваемого решения судом допущено  нарушение норм процессуального права.  

                                                По смыслу статей 246, 249, 251, 253 ГПК РФ суд при рассмотрении  заявления об оспаривании нормативного правового акта проверяет этот акт  на предмет соответствия федеральному закону иди другому нормативному  правовому акту, имеющему большую юридическую силу, что не связано с  установлением фактических обстоятельств. При этом предметом  доказывания являются обстоятельства, послужившие основанием для  принятия нормативного правового акта, его законности. Результат  разрешения спора о признании недействующим полностью или в части  нормативного правового акта не может быть поставлен в зависимость от  содержания нормативного правового акта, имеющего меньшую  юридическую силу, чем оспариваемый акт.  

                                                При принятии решения по данному делу суд первой инстанции  оценивал оспариваемые нормы Закона Ярославской области во взаимосвязи  с принятым во исполнение этих норм постановлением Администрации  Ярославской области от 28.04.2007 г. № 130-а, которым утверждено  Положение о государственном контроле за геологическим изучением,  рациональным использованием и охраной участков недр. Однако содержание  и оценка названного Положения не имеют отношения к настоящему делу. То  обстоятельство, что вывод суда первой инстанции основывается на  положениях нормативного правового акта, имеющего меньшую  юридическую силу, чем оспариваемый закон, указывает на нарушение  процессуальных норм, а именно пункта 2 статьи 253 ГПК РФ.  

                                                Нарушение норм материального и процессуального права являются в  соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 362 ГПК РФ основанием к отмене  решения суда в кассационном порядке.  

                                                При таких данных решение Ярославского областного суда нельзя  признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене с вынесением  нового решения об удовлетворении заявления прокурора.  

                                                В силу изложенного и руководствуясь статьей 360, пунктом 3 статьи  361, пунктом 4 части 1 статьи 362 ГПК РФ, Судебная коллегия по  гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации  

                                                определила: 

                                                Решение Ярославского областного суда от 06 февраля 2008 г. отменить.  

                                                Вынести по делу новое решение, которым заявление заместителя  Волжского межрегионального природоохранного прокурора удовлетворить.  

                                                Признать пункт л

<

3> статьи 10, пункт 2 статьи 12

<

2> Закона  Ярославской области от 11 февраля 2003 года № З-з «О недропользовании в  Ярославской области» (в ред. Закона ЯО от 03.12.2007 г. № 106-з)  недействующими и не подлежащими применению со дня вступления  решения суда в законную силу.  

                                                Председатс ;и Судьи