ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 № 9-АПА19-29 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г. Москва 18 сентября 2019 г. 

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Абакумовой И.Д., судей Никифорова СБ., Нефедова ОН. при секретаре Дарькине АО. 

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административным  исковым заявлениям ФИО1, ФИО2, ФИО3,  ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7 о признании не  действующими со дня вступления решения суда в законную силу решений  сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального  района Нижегородской области от 3 декабря 2014 г. № 136 «Об утверждении  Генерального плана муниципального образования «Безводнинскии сельсовет  Кстовского муниципального района Нижегородской области», от 12 октября  2017 г. № 123 «Об утверждении Правил землепользования и застройки  муниципального образования «Безводнинскии сельсовет Кстовского  муниципального района Нижегородской области» с изменениями,  утвержденными приказом департамента градостроительной деятельности и  развития агломерации Нижегородской области от 28 марта 2018 г.   № 7-01-06/15, в части по апелляционным жалобам департамента  градостроительной деятельности и развития агломерации Нижегородской  

области и главы администрации Безводнинского сельсовета Кстовского  муниципального района Нижегородской области на решение Нижегородского  областного суда от 24 апреля 2019 г., которым административные исковые  заявления удовлетворены.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Абакумовой И.Д., объяснения представителя административных истцов по  доверенностям и ордерам ФИО8, возражавшей против удовлетворения  апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры  Российской Федерации Русакова ИВ., полагавшего, что решение суда не  подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного  Суда Российской Федерации  

установила: 

ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4,  ФИО5, ФИО6, ФИО7 обратились в Нижегородский  областной суд с административными исковыми заявлениями о признании не  действующими со дня вступления решения суда в законную силу решений  сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального  района Нижегородской области от 3 декабря 2014 г. № 136 «Об утверждении  Генерального плана муниципального образования «Безводнинскии сельсовет  Кстовского муниципального района Нижегородской области», от 12 октября  2017 г. № 123 «Об утверждении Правил землепользования и застройки  муниципального образования «Безводнинскии сельсовет Кстовского  муниципального района Нижегородской области» с изменениями,  утвержденными приказом департамента градостроительной деятельности и  развития агломерации Нижегородской области от 28 марта 2018 г.  № 7-01-06/15, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 

<

...> к зоне затопления паводком 1% обеспеченности.  

В обоснование заявленных требований административные истцы указали,  что, являясь собственниками упомянутых земельных участков, с целью их  использования по назначению для строительства жилых домов обратились с  уведомлениями в администрацию Кстовского муниципального района  Нижегородской области о планируемом строительстве объектов  индивидуального жилищного строительства. Однако получили ответы о  недопустимости строительства, так как земельные участки отнесены к зоне  

затопления паводком 1% обеспеченности, со ссылкой на Генеральный план и  Правила землепользования и застройки муниципального образования  «Безводнинскии сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской  области».  

По мнению административных истцов, оспариваемые нормативные  правовые акты не соответствуют нормам Градостроительного кодекса  Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и Правилам определения  границ зоны затопления, подтопления, утвержденным постановлением  Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. № 360.  

Решением Нижегородского областного суда от 24 апреля 2019 г.  административные исковые заявления удовлетворены в полном объеме.  

В апелляционной жалобе глава администрации Безводнинского сельсовета  Кстовского муниципального района Нижегородской области просит решение  суда отменить и принять новый судебный акт. Ссылаясь на статью 23 ГрК РФ и  Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов  поселений и городских округов, утвержденные приказом Министерства  регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 г. № 244,  полагает, что отражение в Генеральном плане зоны затопления паводком 1%  обеспеченности являлось правомерным, поскольку она нанесена в соответствии  с распоряжением Правительства Нижегородской области от 12 февраля 2015 г.   № 190-р «О зонах затопления, подтопления» и обоснована отчетами об  инженерно-геологических изысканиях «Бурение 21 скважины у д. Подвал иха  Кстовского района Нижегородской области (шифр объекта № 184-07 

<

...>)», а также техническим отчетом «Комплексная оценка использованных  условий территории малоэтажной застройки «Русское поле» у д. Михальчиково  и с. Безводное в Кстовском районе Нижегородской области (3811-ТО,  ОАО «Дорожный проектно-изыскательский и научно-исследовательский  институт «ГипродорНИИ, Нижегородский филиал, 2008 г.).  

В апелляционной жалобе департамента градостроительной деятельности и  развития агломерации Нижегородской области приводятся аналогичные  основания для отмены решения суда первой инстанции.  

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов  прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.  

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в  соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации.  

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и  возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры  

Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам  Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой  инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.  

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений,  осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного  зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного  проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса  объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений,  благоустройства территорий; территориальное планирование - планирование  развития территорий, в том числе для установления функциональных зон,  определения планируемого размещения объектов федерального значения,  объектов регионального значения, объектов местного значения.  

К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области  градостроительной деятельности относятся в том числе: подготовка и  утверждение документов территориального планирования поселений;  утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение  документации по планировке территории в случаях, предусмотренных  Кодексом (часть 1 статьи 8 ГрК РФ, пункт 20 части 1 статьи 14, часть 1 статьи 7  Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого  акта).  

Муниципальное образование Безводнинскии сельсовет Кстовского района  Нижегородской области является муниципальным образованием со статусом  сельского поселения (статья 2 Закона Нижегородской области от 15 июня  2004 г. № 60-3 «О наделении муниципальных образований - городов, рабочих  поселков и сельсоветов Нижегородской области статусом городского,  сельского поселения», статья 1 Устава сельского поселения «Безводнинскии  сельсовет Кстовского района Нижегородской области», принятого решением  Безводнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области  от 10 марта 2006 г. № 2).  

В целях реализации положений статьи 82 ГрК РФ, части 1.2 статьи 17  Закона № 131-Ф3, а также пункта б1 статьи 263 Федерального закона  от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов  государственной власти субъектов Российской Федерации» на территории  Нижегородской области принят и действует Закон Нижегородской области  

от 23 декабря 2014 г. № 197-3 «О перераспределении отдельных полномочий  между органами местного самоуправления муниципальных образований  Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской  области» (далее - Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 г.   № 197-3), которым перераспределены отдельные полномочия городских,  сельских поселений, муниципальных районов, городских округов  Нижегородской области между органами местного самоуправления  муниципальных образований Нижегородской области и органами  государственной власти Нижегородской области.  

Оспариваемый Генеральный план принят решением сельского Совета  Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской  области от 03 декабря 2014 г., т.е. до принятия Закона Нижегородской области  от 23 декабря 2014 года № 197-3 «О перераспределении отдельных полномочий  между органами местного самоуправления муниципальных образований  Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской  области».  

На день рассмотрения настоящего административного дела полномочия  органов местного самоуправления, в том числе сельских поселений, входящих в  состав Кстовского муниципального района Нижегородской области, в области  территориального планирования: принятие решений о подготовке проектов  генеральных планов городских округов, городских и сельских поселений,  принятие решений о подготовке предложений о внесении изменений в  генеральные планы городских округов, городских и сельских поселений, в том  числе по инициативе органов местного самоуправления соответствующих  муниципальных образований Нижегородской области, а также утверждение  генеральных планов городских округов, городских и сельских поселений,  утверждение изменений в генеральные планы городских округов, городских и  сельских поселений, за исключением полномочий по организации и  проведению публичных слушаний - переданы Правительству Нижегородской  области (статья 21 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 г.   № 197-3).  

Оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты решением  сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального  района Нижегородской области от 12 октября 2017 г.  

На день принятия указанных Правил (12 октября 2017 г.) Закон  Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. № 197-3 не предусматривал  передачу полномочий представительных органов местного самоуправления  сельских поселений Нижегородской области иным органам власти.  

Приказ департамента градостроительной деятельности и развития  агломераций Нижегородской области от 28 марта 2018 г. № 07-01-06/15  «Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки  муниципального образования «Безводнинскии сельсовет Кстовского  муниципального района Нижегородской области», утвержденные решением  сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального  района от 12 октября 2017 г. № 123» принят с учетом положений Закона  Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. № 197-3.  

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской  Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из  названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных  правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных  правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам  градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты,  которые не должны противоречить названному кодексу.  

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что  территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий,  осуществляется в том числе для установления функциональных зон,  определения планируемого размещения объектов федерального значения,  объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на  определение в документах территориального планирования назначения  территорий исходя из совокупности социальных, экономических,  экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития  территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур,  обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской  Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.  

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий  муниципальных образований осуществляется в целях определения  территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6  статьи 1 ГрК РФ).  

К документам территориального планирования муниципального  образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1  статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются  документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).  

Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному  плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые  отображают зоны с особыми условиями использования территорий.  

В соответствии с частью 5 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного  зонирования в обязательном порядке отображаются среди прочего границы зон  с особыми условиями использования территорий.  

Зонами с особыми условиями использования территорий являются  охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного  наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации,  водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны  источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны  охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с  законодательством Российской Федерации (статья 1 ГрК РФ).  

Как указано в части 3 статьи 4 ГрК РФ, в части, не урегулированной  законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным  отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство,  законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране  окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов  Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации, к  числу которого относится и законодательство о санитарном благополучии  населения.  

В соответствии с пунктом 16 статьи 1 Водного кодекса Российской  Федерации (далее также - ВК РФ) затопление и подтопление являются одними  из возможных форм негативного воздействия вод на определенные территории  и объекты.  

В целях предотвращения негативного воздействия вод на определенные  территории и объекты и ликвидации его последствий принимаются меры по  предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в  соответствии с Кодексом, обеспечивается инженерная защита территорий и  объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов,  заболачивания и другого негативного воздействия вод (часть 1 статьи  671 ВК РФ).  

В соответствии с частью 5 статьи 67' ВК РФ границы зон затопления,  подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской  Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием  заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской  Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном  Правительством Российской Федерации.  

Пунктом 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления,  утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации  от 18 апреля 2014 г. № 360 «Об определении границ зон затопления,  

подтопления» (далее - Правила № 360), предусмотрено, что границы зон  затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных  ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта  Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного  самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и  сведений о границах таких зон.  

Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах  территориального планирования, градостроительного зонирования и  документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о  градостроительной деятельности (пункт 18 Правил № 360).  

Как усматривается из материалов дела, оспариваемыми решениями  Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской  области территория, в которой расположены земельные участки  административных истцов, отнесена к зоне затопления паводком 1%  обеспеченности. На указанные земельные участки распространен запрет на  строительство объектов капитального строительства без обеспечения  инженерной защиты таких объектов от затопления, подтопления,  предусмотренный частью 6 статьи 67! ВК РФ, в связи с чем уведомлениями  администрации Кстовского муниципального района от 23 сентября 2017 г.,  от 04 декабря 2018 г., от 22 ноября 2018 г., от 28 ноября 2018 г., от 11 марта  2019 г., от 14 сентября 2018 г. административным истцам отказано в выдаче  разрешения на строительство индивидуальных жилых домов.  

Вместе с тем, согласно сведениям филиала ФГБУ «Федеральная  кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации,  кадастра и картографии» по Нижегородской области, полученным на запрос  суда, по состоянию на 01 марта 2019 г. в порядке межведомственного  информационного взаимодействия документы о границах зон затопления и  подтопления на территории Кстовского муниципального района  Нижегородской области в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата  Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии»  по Нижегородской области не поступали, в Едином государственном реестре  недвижимости сведения о границах зон затопления и подтопления на  территории Кстовского муниципального района Нижегородской области  отсутствуют.  

Из ответа министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской  области (далее также - Министерство) следует, что в Министерство от органов  местного самоуправления Кстовского района Нижегородской области и  Безводнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области в  

порядке, предусмотренном пунктом I2 распоряжения Правительства  Нижегородской области от 12 февраля 2015 г. № 190-р «О зонах затопления и  подтопления», обращения о подготовке министерством экологии и природных  ресурсов Нижегородской области предложений в Федеральное агентство  водных ресурсов об определении границы зоны затопления паводком 1%  обеспеченности на территории Безводнинского сельсовета Кстовского  муниципального района Нижегородской области не поступали. Министерством  в Федеральное агентство водных ресурсов предложения об определении  границы спорной зоны затопления паводком 1% обеспеченности на территории  Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской  области не направлялись.  

На судебный запрос о предоставлении информации Верхне-Волжское  бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов  сообщило суду о том, что в настоящее время зоны затопления и подтопления на  территории Нижегородской области в соответствии с Правилами № 360 не  определены.  

При указанных обстоятельствах Судебная коллегия считает, что решение  суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано,  соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом  соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права  правильно применены и истолкованы. Оснований для отмены решения суда  первой инстанции, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации, не имеется.  

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

определила: 

решение Нижегородского областного суда от 24 апреля 2019 г. оставить без  изменения, апелляционные жалобы департамента градостроительной  деятельности и развития агломерации Нижегородской области и главы  администрации Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района  - без удовлетворения.  

Председательствующий Судьи