ВЕРХОВНЫЙ СУД 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  

Дело № АПЛ24-5 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г. Москва 20 февраля 2024 г.  

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в  составе  

председательствующего Зайцева В.Ю., членов коллегии Зинченко И.Н., Крупнова И.В. 

при секретаре Иванове В.Н. с участием прокурора Дворцова СВ. рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании приказа Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 1 марта 2012 г. № 96 «Об утверждении Положения о жилищных комиссиях в органах федеральной службы безопасности»  по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного  Суда Российской Федерации от 13 декабря 2023 г. (дело № ВКАПИ23-38),  которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Круп-нова И.В., выступление административного истца ФИО1., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Федеральной службы безопасности Российской Федерации ФИО2, возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, и заключение прокурора Дворцова СВ., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляци- 

онная коллегия Верховного Суда Российской Федерации  

установила: 

приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации (далее  также - ФСБ России) от 1 марта 2012 г. № 96 (далее - Приказ № 96) утверждено Положение о жилищных комиссиях в органах федеральной службы  безопасности.  

ФИО1., полагая, что Приказ № 96 является нормативным правовым актом, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании его недействующим с момента  издания, поскольку он не зарегистрирован и не опубликован в установленном  порядке. Приказ, по утверждению административного истца, затрагивает его  субъективное жилищное право, что подтверждается длительным необеспече- нием жилым помещением.  

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 декабря  2023 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.  

Проверив положения Приказа № 96 и сопоставив их содержание с нормами Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, утвержденных приказом ФСБ  России от 24 октября 2011 г. № 590, (далее - Правила № 590) суд пришел к  выводу, что оспариваемый акт носит организационный характер, поэтому не  нуждается в государственной регистрации и официальном опубликовании.  Порядок жилищного учета, а также вопросы очередности и сроки предоставления жилого помещения, с чем административный истец связывает нарушение своих прав, Приказ № 96 не регулирует.  

В апелляционной жалобе и дополнении к ней ФИО1., указывая  на необоснованность и незаконность решения, просит его отменить и принять по делу новое решение.  

По мнению административного истца, оспариваемый приказ обладает  признаками нормативного правового акта, поскольку содержащиеся в нем  нормы возлагают на жилищные комиссии определенные функции, что предполагает исполнение этими комиссиями обязательных правил поведения. В  Приказе № 96 отсутствует механизм обеспечения прав граждан, уволенных с  военной службы, на получение в порядке очередности жилого помещения по  избранному месту жительства, что не соответствует Правилам учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних  дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучше- 

нии жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвер- 

жденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. № 1054. Система организации и деятельности жилищных комиссий, предусмотренных Приказом № 96, не способна обеспечить реализацию данного права. Кроме того, ФИО1. считает, что законодательство  Российской Федерации не предусматривает создание и функционирование  жилищных комиссий, поэтому существование этих комиссий в системе ФСБ  России неправомерно.  

В возражениях на апелляционную жалобу представитель ФСБ России  ФИО2 и представитель Министерства юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) ФИО3 утверждают, что решение суда об отказе в удовлетворении административного искового заявления является законным и обоснованным.  

Проверив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.  

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Федерального закона от  27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее - Федеральный закон «О статусе военнослужащих») государство гарантирует военнослужащим обеспечение их жилыми помещениями в форме предоставления им денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений либо  предоставления им жилых помещений в порядке и на условиях, установленных этим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными  нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет средств  федерального бюджета.  

При этом согласно абзацу девятнадцатому данного пункта порядок организации деятельности по принятию на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, порядок ведения учета граждан в качестве нуждающихся в  жилых помещениях и проверки оснований, дающих право состоять на данном учете и право на предоставление жилищной субсидии и жилого помещения, порядок предоставления таким гражданам жилищной субсидии и жилого помещения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти или федеральным государственным органом, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.  

Кроме того, согласно пункту 4 статьи 152 Федерального закона «О статусе военнослужащих» порядок включения военнослужащих-граждан и проживающих совместно с ними членов их семей в списки нуждающихся в специализированных жилых помещениях и порядок предоставления служебных  жилых помещений, жилых помещений в общежитиях определяются федеральным органом исполнительной власти или федеральным государствен- 

ным органом, в которых федеральным законом предусмотрена военная  

служба.  

Таким образом, полномочия по решению вопросов, связанных с реализацией жилищных прав военнослужащих (граждан, уволенных с военной  службы), ФСБ России предоставлены законом.  

Судом правильно применены и корреспондирующие указанному закону нормы Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960, согласно которым для решения основных задач ФСБ России осуществляет, в том числе жилищное обеспечение и в пределах своих  полномочий нормативно-правовое регулирование, а директор ФСБ России  издает на основании и во исполнение федерального законодательства и настоящего Положения правовые акты (подпункты 2, 69 пункта 9 и подпункт 5  пункта 11).  

По смыслу закона определение указанного порядка реализации жилищных прав военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы)  включает в себя, в том числе определение лиц и (или) органов, подразделений, осуществляющих эту работу.  

Более того, согласно Правилам признания нуждающимися в жилых  помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня  2011 г. № 512 (далее - Постановление № 512) и действовавшим до 1 ноября  2020 г., указанные вопросы отнесены к компетенции именно уполномоченных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных  государственных органов, в которых федеральным законом предусмотрена  военная служба.  

Подобное положение закреплено и в Правилах признания военнослужащих - граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по  контракту, нуждающимися в жилых помещениях, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2020 г. № 1768  (далее - Постановление № 1768) и вступивших в силу с 1 ноября 2020 г., согласно которым такая работа осуществляется федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными органами, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, либо уполномоченными ими органами или учреждениями.  

С учетом этого следует признать, что создание и функционирование в  системе ФСБ России жилищных комиссий в качестве указанных уполномоченных органов законодательству Российской Федерации, вопреки мнению  административного истца, не противоречит. К тому же, существование и дея- 

тельность таких комиссий предусмотрена, в частности постановлениями  

Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. № 897 «Об утверждении типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление  органам Федеральной службы безопасности, таможенным органам Российской Федерации» и от 16 марта 2013 г. № 217 «Об установлении категорий  сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, федеральной  противопожарной службы Государственной противопожарной службы и таможенных органов Российской Федерации, которым предоставляются жилые  помещения специализированного жилищного фонда, и о порядке предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда сотрудникам этих учреждений и органов».  

Разрешая данное дело, суд первой инстанции пришел к правильному  выводу о том, что оспариваемый приказ не является нормативным правовым  актом.  

Пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об  оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения  законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что  признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной  власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной  организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных  на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.  

Из содержания Приказа № 96 усматривается, что он не устанавливает,  не изменяет, не отменяет правовых норм, обязательных для неопределенного  круга лиц, не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные  отношения, в связи чем не является нормативным.  

Положение о жилищных комиссиях в органах федеральной службы  безопасности утверждено оспариваемым приказом именно в целях организации их работы (преамбула, пункт 1), оно определяет виды комиссий (пункт  3), порядок их создания и состав (пункты 4, 8), функции (пункты 5, 9, 10, 11),  нормативное правовое (пункт 2) и организационное обеспечение их деятель

ности, в том числе со стороны председателя и секретаря жилищной комиссии  

(пункты 6, 7, 12), порядок проведения заседаний и ведения протокола (пункты 13, 14, 15), а также устанавливает формы документов (приложения № 1, 2,  3).  

С учетом этого суд первой инстанции обоснованно признал, что Приказ   № 96 не обладает признаками нормативного правового акта, носит организационный характер, адресован исключительно жилищным комиссиям и не содержит норм, которые могли бы затронуть законные интересы административного истца.  

В свою очередь вопросы признания военнослужащих нуждающимися в  жилых помещениях, в том числе по избранному месту жительства, включая  определение очередности исходя из даты принятия на соответствующий  учет, регулировались положениями Постановления № 512, а с 1 ноября  2020 г. это реализуется на основании подобных норм Постановления № 1768.  

Кроме того, в соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и Постановлением № 512,  ФСБ России в целях организации работы по обеспечению жилыми помещениями изданы Правила № 590, из которых следует, что вопросы признания  военнослужащих и членов их семей нуждающимися в жилых помещениях,  учета этих граждан в качестве таковых, предоставления им жилых помещений решаются соответствующими жилищными комиссиями.  

Принимая во внимание данные положения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Приказ № 96 по своей сути издан как организационный правовой акт во исполнение Правил № 590.  

Вопреки мнению ФИО1., возложение на жилищные комиссии  определенных функций и выполнение ими соответствующих обязанностей в  рамках, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 2  Положения о жилищных комиссиях в органах федеральной службы безопасности), само по себе не изменяет организационный характер Приказа № 96.  

Между тем согласно пункту 8 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу  актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной  власти» обязательному официальному опубликованию подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, кроме  актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие  

государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.  

В соответствии с пунктом 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской  Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия, наличия в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений  конфиденциального характера, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, содержащие правовые нормы (правила поведения),  обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение.  

Поскольку Приказ № 96 нормативным правовым актом не является, то  к нему не применимы положения Указа Президента Российской Федерации  от 23 мая 1996 г. № 763 и постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 о государственной регистрации и официальном опубликовании.  

Что касается конкретных действий (бездействия) жилищных комиссий  по реализации жилищных прав ФИО1., то они могут быть оспорены в  порядке, установленном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.  

Таким образом, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют.  

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса  административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации  

определила: 

решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 - без удовлетворения.  

Председательствующий В.Ю. Зайцев  Судьи И.Н. Зинченко  

 И.В. Крупное