ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 № 4-АПА19-24 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г. Москва 20 ноября 2019 г.  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н. при секретаре Котович Ю.А. 

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному  исковому заявлению ФИО1 о признании не  действующим в части постановления Правительства Московской области  от 19 марта 2018 г. № 162/9 «О внесении изменений в приложение к  постановлению Правительства Московской области от 22.12.2016 № 984/47  «Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе  твердыми коммунальными отходами, Московской области»  

по апелляционной жалобе ФИО1 на решение  Московского областного суда от 5 июня 2019 г., которым в удовлетворении  административного искового заявления отказано.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Нефедова ОН., объяснения ФИО1. и ее представителя ФИО2.,  поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей  Правительства Московской области - ФИО3, Министерства  жилищно-коммунального хозяйства Московской области - ФИО4,  Министерства экологии и природопользования Московской области - ФИО5, Главного управления культурного наследия Московской области  - ФИО6, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской  Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит,  Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской  Федерации  

установила: 

постановлением Правительства Московской области от 22 декабря 2016 г.   № 984/47 «Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в  том числе твердыми коммунальными отходами, Московской области» (далее - Постановление № 984/47) утверждена территориальная схема обращения с  отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами, Московской  области (далее также - Территориальная схема).  

Постановлением Правительства Московской области от 19 марта 2018 г.   № 162/9 «О внесении изменений в приложение к постановлению Правительства  Московской области от 22.12.2016 № 984/47 «Об утверждении  территориальной схемы обращения с отходами, в том числе твердыми  коммунальными отходами, Московской области» (далее - Постановление   № 162/9) в Постановление № 984/47 внесены изменения - Территориальная  схема изложена в новой редакции.  

ФИО1, являющаяся собственником земельного участка,  расположенного по адресу: 

<

...> обратилась в Московский областной суд с административным исковым  заявлением о признании Постановления № 162/9 не действующим в части,  предусматривающей размещение мусороперерабатывающего комплекса и  полигона твердых коммунальных отходов в Сергиево-Посадском районе  Московской области, ссылаясь на несоответствие оспариваемых положений  статье 51 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах  культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской  Федерации» и пунктам 5.5, 5.6, 5.7, 5.9 свода правил «Полигоны для твердых  коммунальных отходов. Проектирование, эксплуатация и рекультивация»  СП 320.1325800.2017, утвержденного приказом Министерства строительства и  жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации  от 17 ноября 2017 г. № 1555/пр.  

Решением Московского областного суда от 5 июня 2019 г. в  удовлетворении административного искового заявления отказано.  

В апелляционной жалобе ФИО1 просит отменить решение суда и  принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В  обоснование ссылается на неправильное определение судом обстоятельств,  имеющих значение для дела, и неправильное применение норм материального  права. Не соглашается с выводом суда о соблюдении Министерством экологии  и природопользования Московской области процедуры проведения  общественных обсуждений. Полагает, что действия указанного министерства  подлежали оценке на соответствие постановлению Правительства Российской  Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными  органами исполнительной власти информации о подготовке проектов  нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения».  Судом не дана оценка отсутствию указания в Территориальной схеме на точное  место расположения объекта размещения отходов в Сергиево-Посадском  

районе Московской области.  

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором,  участвовавшим в деле, Правительством Московской области, Министерством  жилищно-коммунального хозяйства Московской области и Министерством  экологии и природопользования Московской области (далее также - Минэкологии Московской области) представлены возражения.  

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в  апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.  

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в  соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).  

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и  возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры  Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам  Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой  инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.  

В соответствии с пунктами «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции  Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и  обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об  охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской  Федерации и субъектов Российской Федерации.  

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и  иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут  противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного  ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.  

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в  целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и  потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение  таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников  сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об  отходах производства и потребления» (далее - Закон № 89-ФЗ).  

В целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том  числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке,  утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются  территориальные схемы обращения с отходами (пункт 1 статьи 13 Закона   № 89-ФЗ).  

В силу подпункта 71 пункта 2 статьи 26 Федерального закона  от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов  государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям  органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам  совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за  счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением  субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов  

утверждения территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в том  числе с твердыми коммунальными отходами.  

Полномочия субъектов Российской Федерации по разработке и  утверждению территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с  твердыми коммунальными отходами, также закреплены в абзаце девятнадцатом  статьи 6 Закона № 89-ФЗ.  

Подпунктом «д» пункта 1 статьи 12 Закона Московской области  от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-03 «Об отходах производства и потребления в  Московской области» предусмотрено, что утверждение территориальной схемы  обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами,  отнесено к полномочиям Правительства Московской области.  

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации  полномочий Правительство Московской области Постановлением № 984/47  утвердило территориальную схему обращения с отходами, в том числе  твердыми коммунальными отходами, в Московской области.  

Постановлением № 162/9 в Постановление № 984/47 внесены изменения, в  соответствии с которыми Территориальная схема изложена в новой редакции.  

Указанное постановление опубликовано на официальном интернет- портале Правительства Московской области \у\у\у.тозге§.ги 21 марта 2018 г., а  также в печатном издании «Информационный вестник Правительства  Московской области» от 28 августа 2018 г. № 13.  

Отказывая в удовлетворении требований административного истца о  признании Территориальной схемы не действующей в части,  предусматривающей размещение мусороперерабатывающего комплекса и  полигона твердых коммунальных отходов в Сергиево-Посадском районе  Московской области, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый  нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением  установленных законом требований к их форме, процедуре принятия и порядку  опубликования, соответствует статье 133 Закона № 89-ФЗ и не противоречит  иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.  

Судебная коллегия соглашается с выводами суда, поскольку они основаны  на правильном применении правовых норм и соответствуют фактическим  обстоятельствам дела.  

Перечень требований к территориальным схемам в области обращения с  Отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, содержится в  статье 133 Закона № 89-ФЗ, а также в утверждаемых Правительством  Российской Федерации требованиях к составу и содержанию территориальных  схем обращения с отходами.  

В частности, пунктом 6 статьи 133 Закона № 89-ФЗ предусмотрено, что  территориальная схема обращения с отходами должна быть опубликрвана ,в  информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном  сайте субъекта Российской Федерации для всеобщего и бесплатного доступа. ,  

Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ «О внесении  изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»  (далее, - Закон № 503-ФЗ) и отдельные законодательные акты Российской  

Федерации» в статью 133 Закона № 89-ФЗ были внесены изменения, в том  числе, в части введения положений о том, что территориальная схема  разрабатывается, проходит процедуру общественного обсуждения,  включающую представление заинтересованными федеральными органами  исполнительной власти предложений, замечаний к проекту этой  территориальной схемы и подготовку органами исполнительной власти  субъектов Российской Федерации по результатам рассмотрения таких  предложений и замечаний соответствующего заключения, утверждается и  корректируется в порядке, установленном Правительством Российской  Федерации (пункт 4 статьи 133).  

Во исполнение положений пункта 4 (в редакции Закона № 503-ФЗ), пункта  6 статьи 13 Закона № 89-ФЗ Правительство Российской Федерации своим  постановлением от 22 сентября 2018 г. № ИЗО «О разработке, общественном  обсуждении, утверждении, корректировке территориальных схем в области  обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми  коммунальными отходами, а также о требованиях к составу и содержанию  таких схем» (далее - Постановление № ИЗО) утвердило Правила разработки,  общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных  схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе  с твердыми коммунальными отходами, а также требования к составу и  содержанию таких схем.  

Одновременно с принятием Постановления № ИЗО было признано  утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации  от 16 марта 2016 г. № 197 «Об утверждении требований к составу и  содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе с  твердыми коммунальными отходами», действовавшее на момент принятия  Постановления № 162/9 и не предусматривавшее требований к процедуре  общественного обсуждения территориальной схемы обращения с отходами.  

Таким образом, в период разработки и утверждения новой редакции  Территориальной схемы установленный Правительством Российской  Федерации порядок проведения общественного обсуждения территориальной  схемы обращения с отходами отсутствовал.  

Однако, как установлено судом и следует из материалов дела, несмотря на  отсутствие соответствующего нормативного правового акта, регулирующего  порядок проведения общественных обсуждений территориальной схемы  обращения с отходами, в целях реализации прав и законных интересов граждан  и организаций, с учетом требования пункта 4 статьи 13 Закона № 89-ФЗ  общественные обсуждения внесения изменений в Территориальную схему  были проведены Общественной палатой Московской области.  

Так, 26 января 2018 г. проект Постановления № 162/9 был размещен на  официальном сайте Минэкологии Московской области, которое в соответствии  с Положением о Министерстве экологии и природопользования Московской  области, утвержденного постановлением Правительства Московской области  от 26 апреля 2013 г. № 277/12, является уполномоченным органом по  подготовке проектов нормативных правовых актов о размещении  

межмуниципальных объектов по обращению с отходами производства и  потребления, по выбору места под строительство объектов по размещению  отходов производства и потребления на территории Московской области  (пункт 121.28 указанного положения).  

Информация о начале проведения процедуры общественного обсуждения,  сроках проведения, месте проведения была размещена на официальных сайтах  Министерства экологии и природопользования Московской области  8 февраля 2018 г., Правительства Московской области и Общественной палаты  Московской области - 7 февраля 2018 г. Порядок проведения общественного  обсуждения проекта Постановления № 162/9, включающий порядок  направления замечаний, размещался на официальном сайте Общественной  палаты Московской области.  

По результатам общественного обсуждения Общественной палатой  Московской области составлен протокол от 28 февраля 2018 г., содержащий  информацию об инициаторе общественного обсуждения - Минэкологии  Московской области, об организаторе общественного обсуждения - Общественной палате Московской области, форме проведения - общественное  обсуждение через информационно-коммуникативную сеть Интернет, о месте  проведения - официальный сайт Общественной палаты Московской области в  сети Интернет в разделе «Общественное обсуждение», сроках проведения09:00 8 февраля 2018 г. - 09:00 27 февраля 2018 г., целях проведения  общественного обсуждения, количестве поступивших обращений, принятом  решении по итогам общественного обсуждения проекта Постановления   № 162/9.  

Минэкологии Московской области по итогам общественного обсуждения  проекта Постановления № 162/9 подготовлено и направлено в адрес  Общественной палаты Московской области заключение.  

Судом первой инстанции на основании положений Федерального закона  от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в  Российской Федерации» и Закона Московской области от 6 июля 2017 г.   № 110/2017-03 «Об Общественной палате Московской области» в решении  правильно указано на то, что Общественная палата Московской области,  обеспечивающая в том числе взаимодействие граждан Российской Федерации,  проживающих на территории Московской области, с органами государственной  власти Московской области и государственными органами Московской области  в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод  граждан при формировании и реализации государственной политики,  уполномочена осуществлять общественный контроль, организацию  общественных обсуждений издаваемых указанными органами государственной  власти Московской области и государственными органами Московской области  нормативных правовых актов и подготовку итогового протокола по  результатам общественных обсуждений.  

С учетом изложенного судом первой инстанции доводам  административного истца о нарушении процедуры обсуждения и принятия  изменений в Территориальную схему дана надлежащая оценка, они отклонены  

как необоснованные.  

Ссылки в апелляционной жалобе на необходимость проведения  общественных обсуждений по проекту Постановления № 162/9 в соответствии  с Правилами раскрытия федеральными органам исполнительной власти  информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах  их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства  Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851, являются  несостоятельными, поскольку данный нормативный правовой акт  регламентирует порядок выполнения предусмотренных этими правилами  действий при принятии федеральными органами исполнительной власти  нормативных правовых актов федерального уровня. Соответственно, его  действие не распространяется на рассматриваемые правоотношения.  

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят  уполномоченным органом с соблюдением процедуре принятия и порядка  опубликования.  

Проверяя его соответствие федеральному законодательству и иным  нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд  первой инстанции установил следующее.  

Оспариваемой частью Территориальной схемы обращения в редакции  Постановления № 162/9 предусматривается размещение  мусороперерабатывающего комплекса и полигона твердых коммунальных  отходов в Сергиево-Посадском районе Московской области. При этом  Территориальная схема не содержит указания на расположение планируемого к  застройке мусороперерабатывающего комплекса и полигона твердых  коммунальных отходов на земельных участках в определенных границах с  соответствующими кадастровыми номерами.  

В апелляционной жалобе административный истец ссылается на то, что  отсутствие указания на точное место расположения объекта размещения  отходов в Сергиево-Посадском районе Московской области приводит к  неограниченной дискреции Министерства экологии и природопользования  Московской области, однако данные доводы апелляционной жалобы не могут  быть признаны обоснованными по следующему основаниям.  

Согласно пункту 2 статьи 133 Закона № 89-ФЗ (в редакции, действовавшей  на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта)  территориальная схема обращения с отходами разрабатывается в соответствии  с документами территориального планирования.  

Территориальная схема должна включать в себя: данные о нахождении  источников образования отходов на территории субъекта Российской  Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта  Российской Федерации); данные о количестве образующихся отходов на  территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам  опасности отходов; данные о целевых показателях по обезвреживанию,  утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской  Федерации (с разбивкой по годам); данные о нахождении мест накопления  отходов на территории субъекта Российской Федерации; данные о месте  

нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов; данные  о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в  государственный реестр объектов размещения отходов; баланс количественных  характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания,  размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на  территории соответствующего субъекта Российской Федерации; схему потоков  отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их  образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов,  объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов  размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест,  количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для  обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов; данные о  планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации  объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том  числе твердых коммунальных отходов; оценку объема соответствующих  капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из  эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения  отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; прогнозные значения  предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными  отходами, рассчитанные в соответствии с требованиями к составу и  содержанию территориальных схем; сведения о зонах деятельности  регионального оператора; электронную модель территориальной схемы  обращения с отходами (пункт 3 статьи 133 Закона № 89-ФЗ).  

В соответствии с частями 1, 3 статьи 14 Градостроительного кодекса  Российской Федерации (далее - ГрК РФ) документами территориального  планирования субъекта Российской Федерации являются схемы  территориального планирования субъекта Российской Федерации, содержащие  положения о территориальном планировании и карты планируемого  размещения объектов регионального значения.  

Согласно части 5 статьи 14 ГрК РФ на картах планируемого размещения  объектов регионального значения отображаются планируемые для размещения  объекты регионального значения.  

В силу изложенного территориальная схема обращения с отходами, в том  числе с твердыми коммунальными отходами, разрабатываемая в соответствии  со схемой территориального планирования, представляют собой  перспективный документ, на основе которого предусматривается  стратегическое планирование деятельности по обращению с отходами,  образующимися в результате потребления товаров, осуществляется  деятельность регионального и других операторов по обращению с твердыми  коммунальными отходами, устанавливаются предельные тарифы в области  обращения с твердыми коммунальными отходами, разрабатываются и  проводятся конкретные мероприятия по реконструкции, модернизации и  строительству объектов размещения, захоронения, хранения и обезвреживания  отходов и иных объектов, необходимых в области обращения с отходами,  создаются места накопления твердых коммунальных отходов, разрабатываются  

мероприятия по предотвращению, снижению вредного воздействия отходов на  здоровье человека и окружающую среду.  

Этот нормативный документ подлежит корректировкам в связи с  дальнейшими изменениями в комплексном развитии субъекта Российской  Федерации, реализации и развития системы обращения с отходами на  территории субъекта.  

Анализ приведенных положений нормативных правовых актов позволяет  сделать вывод, что включение в территориальную схему обращения с отходами  данных о планируемых к эксплуатации объектах размещения отходов  соответствует приведенным положениям действующего законодательства, в  том числе пункту 3 статьи 133 Закона № 89-ФЗ. При этом требование о  необходимости отражения в территориальной схеме обращения с отходами  места расположения планируемого к застройке объекта размещения отходов  нормами Закона № 89-ФЗ и иных нормативных правовых актов, имеющих  большую юридическую силу, не предусматривается.  

Согласно пункту 5 статьи 12 Закона № 89-ФЗ, предусматривающей  требования к объектам размещения отходов, запрещается захоронение отходов  в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно- оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на  водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в  целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается  захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения  горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания  полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.  

Объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов  размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения  отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным  Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной  власти (пункт 6 статьи 12 Закона № 89-ФЗ).  

Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в  государственный реестр объектов размещения отходов.  

Поскольку в Постановлении № 162/9 не определено конкретное место  застройки планируемого объекта размещения отходов - мусороперерабатывающего комплекса и полигона твердых коммунальных  отходов в Сергиево-Посадском районе Московской области, что не  противоречит требованиям федерального законодательства, и при этом на  момент принятия указанного постановления данный объект не был возведен, не  было принято решение о разрешении его строительства, это постановление не  может рассматриваться как противоречащее приведенным положениям Закона   № 89-ФЗ, устанавливающим требования к объектам размещения отходов, и  нарушающее права, свободы и законные интересы административного истца.  

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного  истца, которой судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка,  оснований не согласиться с ней у Судебной коллегии не имеется.  

Судом первой инстанции правильно установлены фактические  обстоятельства, решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального  права и при правильном применении норм материального права.  Предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в  апелляционном порядке отсутствуют.  

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

определила: 

решение Московского областного суда от 5 июня ,2019 г. оставить без  изменения, апелляционную жалобу Бахтино^г Марины Ивановны - без  удовлетворения.  

Председательствующий Судьи