ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 № 86-АПГ18-5 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г. Москва 12 сентября 2018 г.  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Абакумовой И.Д., судей Николаевой О.В. и Нефедова ОН. при секретаре Дарькине А.О. 

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административным  исковым заявлениям Департамента лесного хозяйства администрации  Владимирской области и Федерального агентства лесного хозяйства о  признании не действующим в части решения Совета народных депутатов  муниципального образования Андреевское сельское поселение Судогодского  района Владимирской области № 38/34 от 26 декабря 2012 г. «Об утверждении  Генерального плана муниципального образования Андреевское сельское  поселение»  

по апелляционной жалобе Совета народных депутатов муниципального  образования Андреевское сельское поселение Судогодского района  Владимирской области и Администрации муниципального образования  Андреевское сельское поселение Судогодского района Владимирской области  на решение Владимирского областного суда от 25 апреля 2018 г., которым  административное исковое заявление удовлетворено.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Нефедова ОН., объяснения представителя Совета народных депутатов  муниципального образования Андреевское сельское поселение Судогодского  района Владимирской области и Администрации муниципального образования  Андреевское сельское поселение Судогодского района Владимирской области  ФИО1, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения  представителя Федерального агентства лесного хозяйства ФИО2,  заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации  Агбашяна К.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная  

коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

установила: 

муниципальное образование Андреевское сельское поселение Судогодского  района Владимирской области в соответствии с Законом Владимирской  области от 13 мая 2005 г. № 60-03 «О наделении Судогодского района и вновь  образованных муниципальных образований, входящих в его состав,  соответствующим статусом муниципальных образований и установлении их  границ» наделено статусом сельского поселения и входит в состав  Судогодского района Владимировской области. В состав территории  Андреевского сельского поселения входят в том числе следующие населенные  пункты: пос. Андрееве, пос. ФИО3, пос. Красный Богатырь,  пос. Тюрмеровка.  

Решением Совета народных депутатов муниципального образования  Андреевское сельское поселение Судогодского района Владимирской области  от 26 декабря 2012 г. № 38/34 (далее также - Решение № 38/34) утвержден  Генеральный плана муниципального образования Андреевское сельское  поселение Судогодского района Владимирской области» (далее также - Генеральный план).  

Департамент лесного хозяйства администрации Владимирской области  обратился в суд с административным исковым заявлением (уточненным в ходе  рассмотрения дела) о признании Решения № 38/34 не действующим с момента  принятия в части включения в границы:  

- пос. Тюрмеровка участков лесного фонда, расположенных в квартале 59  - выделы 14, 15, часть выдела 5; в квартале 47 - выдел 39, часть выдела 37; в  квартале 60 - выделы 6, 7, части выделов 1, 2; в квартале 21 - часть выдела 42;  в квартале 61 - части выделов 1, 2, 10 Андреевского участкового лесничества  ГКУ Владимирской области «Андреевское лесничество»;  

- пос. Андрееве участков лесного фонда, расположенных в квартале 22 - выделы 31, 32, 36, 39, части выделов 30, 34, в квартале 34 - части выделов 17,  19, 38, 48, 65, 66, 67; в квартале 35 - части выделов 25, 26, 34; в квартале 48 - части выделов 12, 13, 14; в квартале 49 - части выделов 1, 2, 9, 10, 13, 20  Андреевского лесничества ГКУ Владимирской области «Андреевское»;  

- пос. Красный Богатырь участков лесного фонда, расположенных в  квартале 121 - выдел 10, части выделов 19, 44; в квартале 119 - часть выдела 34  Краснобогатырского участкового лесничества ГКУ Владимирской области  «Андреевское лесничество»; в квартале 18 - часть выдела 14; в квартале 17 - выдел 23, части выделов 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26; в квартале 41 - части  выделов 1, 2 Языковского участкового лесничества ГКУ Владимирской области  «Андреевское лесничество»;  

- пос. ФИО3 участков лесного фонда, расположенных в квартале 85 - часть выдела 46; в квартале 95 - часть выдела 1; в квартале 87 - часть выдела 42  Языковского участкового лесничеств ГКУ Владимирской области  «Андреевское лесничество».  

Определением Владимирского областного суда к участию в деле в  качестве административного соистца привлечено Федеральное агентство  лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз), от которого поступило  административное исковое заявление о признании вышеуказанного  нормативного правового акта не действующим в той же части.  

В обоснование заявленных требований административные соистцы  указали, что Решением № 38/34 находящиеся в федеральной собственности  лесные участки включены в границы указанных населенных пунктов, входящих  в состав территории Андреевского сельского поселения, с нарушением  процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной  статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), постановлением Правительства Российской Федерации  от 24 марта 2007 г. № 178 «Об утверждении Положения о согласовании  проектов схем территориального планирования субъектов Российской  Федерации» и приказом Министерства регионального развития Российской  Федерации от 27 февраля 2012 г. № 69 «Об утверждении порядка согласования  проектов документов территориального планирования муниципальных  образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при  согласовании проектов документов территориального планирования  муниципальных образований». Оспариваемым актом в нарушение положений  Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесного кодекса  Российской Федерации (далее - ЛК РФ), Федерального закона  от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из  одной категории в другую» (далее - Закон № 172-ФЗ) изменены целевое  назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в  федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти  осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране,  защите и воспроизводству лесов.  

Решением Владимирского областного суда от 25 апреля 2018 г.  административные исковые заявления удовлетворены: оспариваемые  положения Генерального плана признаны не действующими со дня вступления  судебного постановления в законную силу.  

В апелляционной жалобе Совет народных депутатов муниципального  образования Андреевское сельское поселение Судогодского района  Владимирской области и Администрация муниципального образования  Андреевское сельское поселение Судогодского района Владимирской области  просят отменить решение суда. Полагают вывод суда о том, что при  согласовании проекта Генерального плана была нарушена установленная  действовавшим законодательством процедура согласования включения земель  лесного фонда в границы населенных пунктов, не соответствующим  материалам дела. Проект Генерального плана был размещен в Федеральной  государственной информационной системе территориального планирования,  согласования с Рослесхозом не требовалось. В качестве доводов жалобы также  указано на то, что на части спорных земельных участков расположены жилые  

дома, принадлежащие гражданам на праве собственности, что должно было  быть учтено судом при принятии решения.  

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором,  участвовавшим в деле, Рослесхозом и Департаментом лесного хозяйства  администрации Владимирской области представлены возражения.  

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в  апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.  

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в  соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).  

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и  возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры  Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам  Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой  инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.  

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о  градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других  федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской  Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов  Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности  принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны  противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным  конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и  иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также  конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам  субъектов Российской Федерации.  

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14  Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции,  действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового  акта, утверждение генерального плана поселения относится к вопросам  местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные  правовые акты.  

Генеральный план поселения является документом территориального  планирования муниципального образования, который утверждается  представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части  1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).  

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение   № 38/34 принято уполномоченным органом в установленной форме,  опубликовано в установленном порядке, и по этим основаниям не  оспаривается.  

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или  изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных  пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального  

образования, является установлением или изменением границ населенных  пунктов.  

При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке,  установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о  градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных  пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных  пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ).  

Из пункта 3 статьи 8 ЗК РФ следует, что нарушение установленного  ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в  другую является основанием для признания недействительными актов об  отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.  

В соответствии с положениями части 1 статьи 8 Закона № 172-ФЗ  установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение  земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение  земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель  населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую  категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких  земель из других категорий в земли населенных пунктов.  

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона № 172-ФЗ допускается перевод земель  лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе  таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения  границы населенного пункта.  

Как усматривается из материалов дела, земельные участки с кадастровыми  номерами 33:11:000000:300, 33:11:030201:6, 33:11:030201:7, 33:11:030201:8,  33:11:000000:299, 33:11:020401:11, 33:11:020402:38, 33:11:000000:356,  33:11:020402:26, 33:11:000000:347, 33:11:020402:43, 33:11:020402:40,  33:11:020402:35, 33:11:020402:34, 33:11:020402:36, 33:11:000000:341,  33:11:020402:33, 33:11:000000:313, 33:11:000000:325, расположенные во  Владимирской области, район Судогодский, муниципальное образование  Андреевское сельское поселение, в состав которых (участков) входят  названные административными истцами лесные участки, находятся в  федеральной собственности (регистрационные записи Единого  государственного реестра недвижимости от 17 октября 2013 г.  и 18 октября 2017 г.).  

В ходе мероприятий, осуществленных ГКУ Владимирской области  «Андреевское лесничество», установлено наложение границ поселков  Тюрмеровка, Андреево, ФИО3, Красный Богатырь и границ земельных  участков из состава земель лесного фонда Андреевского, Языковского,  Краснобогатырского участковых лесничеств, находящихся в федеральной  собственности.  

В соответствии с абзацем третьим пункта 1 постановления Верховного  Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1  «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на  федеральную собственность, государственную собственность республик в  составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области,  

автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную  собственность» виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы,  лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с  законодательными актами Российской Федерации.  

Из статьи 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ  «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» следует, что  земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Частью 1 статьи  8 ЛК РФ также установлено, что лесные участки в составе земель лесного  фонда находятся в федеральной собственности.  

Таким образом, в силу прямого указания закона лесные участки из земель  лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности, что  обусловливает необходимость обязательного согласования проекта  генерального плана городского округа, предусматривающего включение в  границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов),  входящих в состав городского округа, земельных участков из земель лесного  фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации  федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим  органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).  

Ссылки в жалобе на ошибочность выводов суда о необходимости  согласования с Рослесхозом документа территориального планирования не  влекут отмену судебного акта, поскольку административным ответчиком не  соблюдена процедура подготовки такого документа и последующего его  принятия, установленная законом.  

В период подготовки Генерального плана действовал Порядок  согласования проектов документов территориального планирования  муниципальных образований, утвержденный приказом Министерства  регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 г. № 69  (далее - Порядок согласования).  

Пунктом 2.1 названного Порядка согласования предусматривалось  направление органом местного самоуправления, уполномоченным на  подготовку документа территориального планирования, уведомления об  обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и  материалам по его обоснованию в информационной системе в Министерство  регионального развития Российской Федерации в случаях, указанных в части 1  статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ, в свою очередь, Министерство  регионального развития Российской Федерации обладало организационными  полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа  территориального планирования на основании заключений федеральных  органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке  государственной политики и нормативно-правовому регулированию в  соответствующих сферах деятельности.  

Из Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного  постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г.   № 736 (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент подготовки проекта  Генерального плана), следует, что Рослесхоз является федеральным органом  

исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в  области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо  охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных  услуг и управлению государственным имуществом в области лесных  отношений (пункт 1).  

Рослесхоз осуществляет: рассмотрение в установленном порядке  материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель  лесного фонда в земли других (иных) категорий (подпункт 5.4.2); рассмотрение  проектов генеральных планов поселений, генеральных планов городских  округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции (подпункт  5.4.3).  

В соответствии с частью 7 статьи 9 ГрК РФ органы местного  самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов  территориального планирования муниципальных образований и материалам по  обоснованию таких проектов в информационной системе территориального  планирования с использованием официального сайта в сети «Интернет»,  определенного федеральным органом исполнительной власти,  уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения  информационной системы территориального планирования не менее чем за три  месяца до их утверждения.  

В части 8 данной статьи установлено, что органы местного  самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством  почтового отправления органы государственной власти и органы местного  самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 ГрК РФ об  обеспечении доступа к проектам территориального планирования  муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в  информационной системе территориального планирования в трехдневный срок  со дня обеспечения данного доступа.  

Как видно из материалов дела, на обращение главы администрации  Судогодского района Владимирской области о согласовании на электронном  носителе проекта Генерального плана Министерство регионального развития  Российской Федерации предложило в соответствии с постановлением  Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. № 178  «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального  планирования субъектов Российской Федерации» направить в его адрес проект  данного Генерального плана на электронных носителях в копиях для  рассмотрения и представления заключений соответствующими федеральными  органами исполнительной власти в части вопросов, входящих в их  компетенцию.  

Проект Генерального плана для дачи соответствующего заключения в  рамках предоставленных законом полномочий в Рослесхоз административным  ответчиком не направлялся.  

Доказательств, свидетельствующих о соблюдении выполнения процедуры  согласования и получения сводного заключения на проект Генерального плана,  также как и направления ходатайств в Рослесхоз о переводе земельных  

участков из состава земель одной категории в другую, лицами, участвующими  в деле, не представлено.  

Приведенные в апелляционной жалобе доводы об отсутствии  доказательств включения в границы населенных пунктов спорных лесных  участков опровергаются материалами дела.  

В силу части 2 статьи 69 ЛК РФ (в редакции, применяемой к спорным  отношениям) местоположение, границы и площадь лесных участков  определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным  выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади.  

Согласно действующим на момент рассмотрения данного  административного дела положениям статьи 7 ЛК РФ, части 3  статьи 70 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, который  расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с  требованиями земельного законодательства и данного кодекса;  местоположение, границы и площадь лесных участков определяются с учетом  границ и площади лесных кварталов и (или) лесотаксационных выделов, частей  лесотаксационных выделов.  

Кадастровый учет лесных участков до 1 января 2017 г. осуществлялся в  соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ  «О кадастровой деятельности», согласно положениям части 6 статьи 47  которого участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых  не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе  аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом  «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с  ним», признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка  лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда  и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим  государственный учет участков лесного фонда, признается юридически  действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.  

Выводы суда о частичном наложении границ земель населенных пунктов  муниципального образования на земли лесного фонда сделаны на основании  оценки и анализа представленных сторонами в материалы дела документов, в  частности заключений специалистов о местоположении границ земельных  участков, расположенных на землях населенных пунктов поселков Красный  Богатырь, Андреево, Тюрмеровка, выписками из государственного лесного  реестра, а также картами-схемами расположения границ лесных участков  Андреевского, Языковского и Краснобогатырского лесничеств  ГКУ Владимирской области «Андреевское лесничество».  

Указанным доказательствам по настоящему административному делу суд  первой инстанции дал оценку по правилам статьи 84 Кодекса  административного судопроизводства Российской Федерации.  

Подлежат отклонению доводы жалобы о соблюдении органом местного  самоуправления процедуры согласования проекта Генерального плана,  размещенного в Федеральной государственной информационной системе  территориального планирования.  

Поскольку по факту проект Генерального плана Рослесхозом не  рассматривался, соблюдение органом местного самоуправления процедур  согласования, в том числе утверждение документа территориального  планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа  исполнительной власти (части 7 и 8 статьи 25 ГрК РФ), само по себе не  подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана поселения.  

Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по  такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда,  основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального  экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления  градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны  окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ),  не является обязательным.  

Положения Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ, вносящего  изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том  числе в Закон № 172-ФЗ, правильность выводов суда первой инстанции не  опровергают и не дают оснований для исключения спорных участков из  категории земель лесного фонда.  

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и  значимости для общества в целом как таковой является федеральной  собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое  регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов,  основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в  частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное  использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в  определении Конституционного Суда Российской Федерации  от 3 февраля 2010 г. № 238-0-0. При этом вопросы фактического  землепользования не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и  исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта - генерального плана муниципального образования.  

С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции, установив, что  при подготовке проекта Генерального плана названного муниципального  образования не соблюдена предусмотренная статьей 25 ГрК РФ процедура  согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной  категории в другую, а также имеется документально подтвержденное частичное  наложение границ земель населенных пунктов и границ находящихся в  федеральной собственности лесных участков, на основании пункта 1 части 2  статьи 215 КАС РФ и разъяснений, изложенных в пункте 28 постановления  Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48  «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых  актов полностью или в части» пришел к обоснованному выводу о наличии  оснований для признания Решения № 38/34 не действующим в оспариваемой  части.  

Довод жалобы о возложении судом обязанности в отношении лица, не  привлеченного к участию в деле - Совета народных депутатов города  

Владимира опубликовать решение суда, не влечет отмену решения суда,  поскольку неточности, содержащиеся в судебном акте, подлежат устранению в  порядке статьи 184 КАС РФ.  

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводятся к иной оценке  представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании  норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой  инстанции и не содержат оснований для отмены судебного постановления,  предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства  Российской Федерации.  

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

определила: 

решение Владимирского областного суда от 25 апреля 2018 г. оставить без  изменения, апелляционную жалобу Совета народных депутатов  муниципального образования Андреевское сельское поселение Судогодского  района Владимирской области и Администрации муниципального образования  Андреевское сельское поселение Судогодского района Владимирской области - без удовлетворения.  

Председательствующий Судьи