ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

                                                Дело № КАС 10-297 

                                                

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

                                                г. Москва «17» июня 2010 г.  

                                                Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в  составе:  

                                                председательствующего Федина А.И.,  членов коллегии Манохиной Г.В.,  

                                                Лаврова Н.Г., 

                                                при секретаре Кулик Ю.А., 

                                                с участием прокурора Федотовой А.В. 

                                                рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по  заявлению МУП города 

<

...> «Водоканал» о признании  недействующими абзаца 3 пункта 2 приказа Министерства природных  ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008г. № 288 «Об  утверждении Административного регламента Федеральной службы по  экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению  государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы  загрязняющих веществ в окружающую среду» и пунктов 8.2 и 10.2  Административного регламента, утвержденного указанным Приказом,  

                                                по кассационной жалобе МУП города 

<

...> «Водоканал» на  решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 мая 2010г., которым в  удовлетворении заявленного требования отказано.  

                                                Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Федина А.И., объяснения представителей МУП г. 

<

...> «Водоканал»  Ярошенко О.А., Берсеневой Т.М., Довлатовой Е.В. и Чикалова М.В.,  поддержавших доводы кассационной жалобы, объяснения представителей  Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации  

 

Барышникова А.А. и Иванова СВ., возражавших против удовлетворения  кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры  Российской Федерации Федотовой А.В., полагавшей кассационную жалобу  необоснованной,  

                                                Кассационная коллегия 

                                                установила: 

                                                приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской  Федерации от 31 октября 2008г. № 288 утвержден Административный  регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и  атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче  разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду  (далее - Административный регламент).  

                                                Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации  26 ноября 2008г. № 12741 и официально опубликован в «Бюллетене  нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 49,  8 декабря 2008г.  

                                                Пунктом 2 указанного Приказа признаны утратившими силу  нормативные правовые акты Федеральной службы по экологическому,  технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор), в том числе  приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и  атомному надзору от 20 февраля 2007г. № 87 «Об утверждении Инструкции об  организации работы Федеральной службы по экологическому,  технологическому и атомному надзору по выдаче разрешений на выбросы и  сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и  сбросы».  

                                                В пункте 8.2 Административного регламента, утверждённого Приказом  от 31 октября 2008г. № 288 приведён перечень документов, которые  необходимо представить вместе с заявлением в территориальный орган  Ростехнадзора для получения разрешения на сбросы загрязняющих веществ в  окружающую среду.  

                                                Пунктом 10.2 этого Административного регламента предусмотрены  основания для отказа в выдаче разрешения на сбросы загрязняющих веществ в  окружающую среду.  

                                                МУП г. 

<

...> «Водоканал» обратилось в Верховный Суд  Российской Федерации с заявлением о признании недействующими приказа  Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от  31 октября 2008г. № 288 «Об утверждении Административного регламента  Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному  надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на  выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду» в части  признания утратившим силу приказа Ростехнадзора от 20 февраля 2007г. № 87  (абз. 3 п. 2 Приказа); п.п. 8.2 и 10.2 Административного регламента,  предусматривающих предоставление установленных лимитов на сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод и отказ в выдаче разрешения  в случае непредставления установленных лимитов на сбросы.  

                                                В обоснование заявленных требований заявитель указал на то, что  оспариваемые положения не соответствуют ст. 23 Федерального закона от  10 января 2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», п. 7 Порядка  разработки и утверждения административных регламентов исполнения  государственных функций (предоставления государственных услуг),  утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от  11 ноября 2005г. № 679, и подп. 5.3.3.5 Положения о Федеральной службе по  экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённого  постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004г.   № 401.  

                                                А также ссылался на то, что оспариваемый Приказ не содержит  механизма установления лимитов и не может применяться, так как нарушает  право заявителя на свободу экономической деятельности и создает препятствия  к осуществлению предпринимательской деятельности.  

                                                Верховным Судом Российской Федерации постановлено  вышеприведённое решение, об отмене которого просит в кассационной жалобе  заявитель, считая его незаконным.  

                                                В кассационной жалобе кассатор указал на то, что суд не выяснил  предмет уточнённых требований и не привёл в решении мотивы и выводы по  этим требованиям. Суд не высказал своё суждение по вопросу о сохранении за  Ростехнадзором полномочий по выдаче разрешений и не учёл то  обстоятельство, что положения ранее действующей Инструкции не включены в  Административный регламент, в частности, не включён раздел Инструкции,  предусматривающий организацию работы при выдаче разрешений на выбросы  и сбросы вредных (загрязняющих) веществ, устанавливающих лимиты на  выбросы (временно согласованные выбросы) и лимиты на сбросы (временно  согласованные сбросы).  

                                                Судом неправильно дано толкование подп. 5.3.3.5 п. 5 Постановления от  30 июля 2004г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому,  технологическому и атомному надзору», положения которого, по мнению  кассатора, включают и установление лимитов на выбросы и сбросы  загрязняющих веществ в окружающую среду.  

                                                Обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия  Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене  решения суда.  

                                                Согласно п.п. 1 и 2 Положения о Федеральной службе по  экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённого  постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004г.   № 401, Ростехнадзор находится в ведении Минприроды России и является  федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по  контролю и надзору, в том числе в сфере охраны окружающей среды в части,  касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в том числе в  пределах своей компетенции в области обращения с отходами и выдаёт разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду  и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух (подп. 5.3.3.5 и  5.3.3 п.5).  

                                                Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008г.   № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной  власти» Министерство природных ресурсов Российской Федерации было  преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии Российской  Федерации с передачей ему функции по выработке и реализации  государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере  охраны окружающей среды и в его ведение был передан Ростехнадзор (пункт  7).  

                                                В связи с чем, как правильно указано в решении суда, с июня 2008г.  Ростехнадзор не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности  нормативно-правовое регулирование (пункт 5 Изменений, внесённых в  постановление Правительства Российской Федерации, утвержденных  постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008г. № 404).  

                                                Таким образом, суд пришёл к правильному выводу о том, что  Минприроды России, утвердив Административный регламент, обоснованно  признало утратившим силу приказ Ростехнадзора от 20 февраля 2007г. № 87,  определяющий порядок организации работы Ростехнадзора по выдаче  разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих  лимиты на выбросы и сбросы.  

                                                Отменённый приказ Ростехнадзора от 20 февраля 2004г. № 87, на  который ссылается заявитель, не регулировал вопросы по установлению  нормативов и лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в  окружающую среду, а только определял порядок выдачи разрешений.  

                                                Вывод суда о том, что оспариваемый заявителем Административный  регламент принят компетентным федеральным органом исполнительной власти  в установленном порядке и в пределах предоставленных ему полномочий,  является правильным.  

                                                Административный регламент определяет порядок, сроки и  последовательность действий Ростехнадзора по исполнению государственной  функции по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в  окружающую среду и в соответствии с подп. 5.3.3 и 5.3.3.5 п.5 Положения  предоставляет Ростехнадзору полномочия по выдаче разрешений на выбросы и  сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. В решении суда  правильно указано на то, что полномочиями на установление лимитов на  выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду Ростехнадзор  не обладает.  

                                                В силу статьи 23 Федерального закона от 10 января 2002г. № 7-ФЗ «Об  охране окружающей среды» нормативы допустимых выбросов и сбросов  веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных  и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами  хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой  антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов (часть 1); при  невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов  веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и  сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения  мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших  существующих технологий и (или) реализации других природоохранных  проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов  допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.  

                                                Таким образом данный Федеральный закон в сфере охраны окружающей  среды предусматривает возможность установления лимитов, но не обязанность  их устанавливать и Ростехнадзор полномочиями на установление лимитов на  выбросы и сбросы загрязняющих веществ не обладает.  

                                                Как пояснили представители Минприроды России на заседании  Кассационной коллегии МУП г. 

<

...> «Водоканал» должен иметь такое  оборудование, чтобы вписываться в нормативы, которые учитывают и  химический состав выбросов и их объём, допустимые по экологическим  требованиям. В случае, если фактическая деятельность «Водоканала»  вписывается в условия установленных нормативов, он вправе осуществлять  свою деятельность без представления лимита, который и не может быть  представлен.  

                                                С учётом такого толкования представителей Минприроды России, довод  заявителей о том, что МУП г. 

<

...> «Водоканал» не может осуществлять  свою деятельность именно в связи с наличием оспоренного положения  Административного регламента, несостоятелен.  

                                                В случае незаконного ограничения деятельности заявителя, последний не  лишён конституционного права на судебную защиту своих конкретных прав и  интересов в сфере предпринимательской деятельности.  

                                                Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при  наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами  исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в  области охраны окружающей среды (часть 3); выбросы и сбросы химических  веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в  окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых  выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы  допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной  власти, осуществляющими государственное управление в области охраны  окружающей среды (часть 4).  

                                                Из приведенных норм Федерального закона следует, что нормативы  предельно допустимых выбросов (сбросов) и лимиты на выбросы (сбросы)  устанавливаются в соответствующих разрешениях на выбросы (сбросы)  загрязняющих веществ, выданных органами исполнительной власти,  осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей  среды.  

                                                Административным регламентом установлено, что для получения  разрешения на сбросы хозяйствующий субъект должен представить в территориальный орган Ростехнадзора заявление и документы, в том числе  нормативы допустимых сбросов, утверждённые в установленном порядке, для  каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод, установленные лимиты на  сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод (пункт 8.2);  истечение срока действия утверждённых в установленном порядке нормативов  допустимых сбросов и лимитов на сбросы является основанием для отказа в  выдаче разрешения (пункт 10.2); конечным результатом исполнения  государственной функции по выдаче разрешений на сбросы загрязняющих  веществ в окружающую среду является выдача разрешений на сбросы либо  предоставление мотивированного отказа в выдаче указанных разрешений  (пункт 5).  

                                                Таким образом, вывод суда о том, что установленная Административным  регламентом обязанность хозяйствующего субъекта представить для получения  разрешения на сбросы установленные лимиты на сбросы, соответствует частям  1, 3 ст. 23 Федерального закона от 10 января 2002г. № 7-ФЗ, является  правильным.  

                                                Аналогичное положение содержалось и в подп. «г» п. 3 ранее  действовавшей Инструкции об организации выдачи разрешений на сбросы  загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты), утвержденной  приказом Ростехнадзора от 10 июля 2006г. № 675.  

                                                Суд обоснованно не согласился с доводами заявителя о противоречии  Административного регламента ст. 23 Федерального закона от 10 января 2002г.   № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», п. 7 Порядка разработки и  утверждения административных регламентов исполнения государственных  функций (предоставления государственных услуг), утверждённого  постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005г.   № 679, и подп. 5.3.3.5 Положения о Федеральной службе по экологическому,  технологическому и атомному надзору, утверждённого постановлением  Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004г. № 401.  

                                                Довод заявителя о том, что Административный регламент не содержит  механизма установления лимитов и механизм установления лимитов  отсутствует, в связи с чем получить разрешение на сбросы загрязняющих  веществ в пределах лимитов является невозможным, не влечёт отмену решения  суда.  

                                                Несоответствие оспариваемого акта федеральному законодательству  заявитель, по существу, усматривает в отсутствии в нём положений,  непосредственно определяющих порядок установления лимитов на сбросы, т.е.  указывает на необходимость её дополнения целесообразными, с его точки  зрения, положениями. Вывод суда о том, что суд не вправе в порядке  гражданского судопроизводства вмешиваться в нормотворческую деятельность  органа государственной власти и определять содержание издаваемых им актов,  обязывать его принять тот или иной нормативный акт, внести в него изменения  либо дополнения, обоснован.  

                                                В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что  оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую  юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении  соответствующего заявления.  

                                                Оснований для отмены решения суда по доводам кассационной жалобы  не имеется.  

                                                Руководствуясь ст.ст. 360, 361 Гражданского процессуального кодекса  Российской Федерации, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской  Федерации  

                                                определила: 

                                                решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 мая 2010 года  оставить без изменения, а кассационную жалобу МУП города 

<

...>  «Водоканал» - без удовлетворения.  

                                                Председательствующий: А.И.Федин 

                                                Члены коллегии: Г.В.Манохина 

                                                Н.Г.Лавров