ВЕРХОВНЫЙ СУД 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  

 № 33-АПА19-3 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

город Москва «10» апреля 2019 года  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Зинченко И.Н., судей Борисовой Л.В. и Калининой Л.А. 

при секретаре Горенко А.А.  

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело  по апелляционной жалобе губернатора Ленинградской области на решение  Ленинградского областного суда от 27 ноября 2018 года, которым  удовлетворен административный иск прокурора Ленинградской области об  оспаривании отдельных положений Областного закона Ленинградской  области от 17 июля 2018 года № 77-оз «О проведении изыскательско- поисковых работ в границах территорий Ленинградской области, на которых  в период 1939-1944 годов велись боевые действия».  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Зинченко И.Н., объяснение представителя губернатора Ленинградской  области ФИО1, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, а  также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской  Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам  Верховного Суда Российской Федерации  

установила: 

11 июля 2018 года Законодательным Собранием Ленинградской  области принят и 17 июля 2018 года губернатором Ленинградской области  подписан Областной закон Ленинградской области № 77-оз «О проведении  изыскательско-поисковых работ в границах территорий Ленинградской  области, на которых в период 1939-1944 годов велись боевые действия»,  

который по предмету своего регулирования устанавливает особенности  проведения изыскательско-поисковых работ и осуществления хозяйственной  деятельности в границах территорий Ленинградской области, на которых в  период 1939-1944 годов велись боевые действия, независимо от формы  собственности на земельные участки.  

В статье 2 данного закона Ленинградской области приведены основные  понятия, используемые в этом законе. Так, согласно абзацу шестому статьи 2  указанного закона для целей названного закона используется понятие  «изыскательско-поисковые работы», под которыми понимаются работы,  направленные на выявление непогребенных останков погибших и пропавших  без вести при защите Отечества в ходе боевых действий на территории  Ленинградской области в период 1939-1944 годов.  

Статьей 3 Областного закона Ленинградской области «О проведении  изыскательско-поисковых работ в границах территорий Ленинградской  области, на которых в период 1939-1944 годов велись боевые действия»  регламентирована организация изыскательско-поисковых работ.  

Частью 1 статьи 3 данного закона Ленинградской области  предусмотрено, что в границах территорий Ленинградской области, на  которых в период 1939-1944 годов велись боевые действия, включенных в  перечень, утверждаемый в соответствии со статьей 4 указанного закона,  запрещается осуществление хозяйственной деятельности до момента  завершения изыскательско-поисковых работ, за исключением земель,  земельных (лесных) участков, частей земельных (лесных) участков:  1) расположенных в границах участка недр, предоставленного пользователю  недр для добычи полезных ископаемых в соответствии с лицензией или в  соответствии с соглашением о разделе продукции, при условии, что работы  по добыче полезных ископаемых начаты до вступления в силу названного  закона с соблюдением установленного порядка; 2) расположенных в  границах населенных пунктов в соответствии с генеральными планами  городских, сельских поселений, городского округа Ленинградской области;  3) в границах которых осуществляется ведение садоводства, дачного  хозяйства, личного подсобного хозяйства, огородничества, права на которые  возникли до вступления в силу названного закона.  

Согласно части 2 статьи 3 Областного закона Ленинградской области  «О проведении изыскательско-поисковых работ в границах территорий  Ленинградской области, на которых в период 1939-1944 годов велись боевые  действия» изыскательско-поисковые работы считаются завершенными после  утверждения уполномоченным органом исполнительной власти  Ленинградской области акта о результатах проведения изыскательско- поисковых работ в порядке, установленном правительством Ленинградской  области.  

На основании части 3 статьи 3 этого же закона Ленинградской области  изыскательско-поисковые работы проводятся за счет средств лица,  планирующего осуществлять на земельном участке хозяйственную  

деятельность, за исключением случаев, если такие работы проведены ранее  за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.  

В соответствии со статьей 4 Областного закона Ленинградской области  «О проведении изыскательско-поисковых работ в границах территорий  Ленинградской области, на которых в период 1939-1944 годов велись боевые  действия» утверждение перечня территорий, в границах которых не  допускается осуществление хозяйственной деятельности до момента  завершения изыскательско-поисковых работ, утверждение порядка  реализации данного закона, а также определение уполномоченного органа  исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющего  полномочия, предусмотренные указанным законом, относятся к  полномочиям правительства Ленинградской области.  

Прокурор Ленинградской области обратился в суд с административным  исковым заявлением о признании недействующими абзаца шестого статьи 2,  частей 1-3 статьи 3 и статьи 4 в части слов «в границах которых не  допускается осуществление хозяйственной деятельности до момента  завершения изыскательско-поисковых работ» Областного закона  Ленинградской области «О проведении изыскательско-поисковых работ в  границах территорий Ленинградской области, на которых в период  1939-1944 годов велись боевые действия». В обоснование заявленных  требований прокурор Ленинградской области утверждал следующее.  

Понятие изыскательско-поисковых работ не является новым и введено  в целях иного регулирования отношений, уже урегулированных на  федеральном уровне.  

Положения частей 1-3 статьи 3 и статьи 4 оспариваемого закона  содержат ограничения прав, не предусмотренные положениями статей 129 и  209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 56 и 56.1  Земельного кодекса Российской Федерации и иными нормативно-правовыми  актами Российской Федерации, правомочие на введение которых органам  государственной власти субъектов Российской Федерации федеральным  законодательством не предоставлено.  

Положение части 3 статьи 3 оспариваемого закона о проведении  изыскательско-поисковых работ за счет средств лица, планирующего  осуществлять на земельном участке хозяйственную деятельность, не  соответствует Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному  кодексу Российской Федерации, пункту 6 статьи 12 Налогового кодекса  Российской Федерации, положениям статьи 26.3 Федерального закона от  6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов  государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 12  Закона Российской Федерации от 14 января 1993 года № 4292-1  «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества».  

Решением Ленинградского областного суда от 26 ноября 2018 года  административный иск удовлетворен частично: абзац шестой статьи 2,  части 1 и 2 статьи 3, часть 3 статьи 3 в части, содержащей предписание о том,  

что изыскательско-поисковые работы проводятся за счет средств лица,  планирующего осуществлять на земельном участке хозяйственную  деятельность, а также статья 4 в части слов «в границах которых не  допускается осуществление хозяйственной деятельности до момента  завершения изыскательско-поисковых работ» Областного закона  Ленинградской области «О проведении изыскательско-поисковых работ в  границах территорий Ленинградской области, на которых в период 1939-1944  годов велись боевые действия» признаны не действующими с момента  вступления решения суда в законную силу; в удовлетворении  административного иска в остальной части отказано.  

В апелляционной жалобе губернатор Ленинградской области просит  решение суда отменить и принять по административному делу новое  решение об отказе в удовлетворении административного иска.  

Против удовлетворения апелляционной жалобы прокурором,  участвующим в административном деле, представлены письменные  возражения.  

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы  апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  оснований для отмены решения суда не установила и считает его  правильным.  

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к  обоснованному выводу о противоречии норм Областного закона  Ленинградской области «О проведении изыскательско-поисковых работ в  границах территорий Ленинградской области, на которых в период 1939-1944  годов велись боевые действия» в названной выше части федеральному  законодательству, ввиду их принятия за пределами полномочий,  предоставленных действующим законодательством субъектам Российской  Федерации. Суд правомерно указал, что в сфере публичного права разрешено  только то, на что имеется указание в законе. Иное противоречит  закрепленному Конституцией Российской Федерации принципу разделения  властей.  

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришел к своим выводам,  аргументировано изложены в обжалуемом решении, содержащем  соответствующие правовые нормы. Позиция суда основана на верном  применении и толковании норм материального права, регулирующих  спорные отношения, нормы процессуального права при рассмотрении  административного дела не нарушены.  

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из  материалов административного дела, Областной закон Ленинградской  области «О проведении изыскательско-поисковых работ в границах  территорий Ленинградской области, на которых в период 1939-1944 годов  велись боевые действия» принят Законодательным Собранием  Ленинградской области с соблюдением требований законодательства к  

форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в  действие и по этим основаниям не оспаривается.  

Правовое регулирование отношений, составляющих предмет  регулирования оспариваемого закона, на федеральном уровне  осуществляется Законом Российской Федерации «Об увековечении памяти  погибших при защите Отечества», Указом Президента Российской  Федерации от 22 января 2006 года № 37 «Вопросы увековечения памяти  погибших при защите Отечества», приказами Министра обороны Российской  Федерации от 10 апреля 1993 года № 185 «О мерах по исполнению Закона  Российской Федерации «Об увековечении памяти погибших при защите  Отечества» в армии и на флоте» и от 19 ноября 2014 года № 845  «Об утверждении Порядка организации и проведения поисковой работы  общественно-государственными объединениями, общественными  объединениями, уполномоченными на проведение такой работы,  осуществляемой в целях выявления неизвестных воинских захоронений и  непогребенных останков, установления имен погибших и пропавших без  вести при защите Отечества и увековечения их памяти».  

Законом Российской Федерации «Об увековечении памяти погибших  при защите Отечества» установлены формы увековечения памяти погибших  при защите Отечества, одной из которых является проведение поисковой  работы, направленной на выявление неизвестных воинских захоронений и  непогребенных останков, установление имен погибших и пропавших без  вести при защите Отечества, занесение их имен и других сведений о них в  книги Памяти и соответствующие информационные системы. Данным  законом Российской Федерации определены органы государственной власти  и органы местного самоуправления, осуществляющие работу по  увековечению памяти погибших при защите Отечества, и разграничены их  полномочия. В числе таких органов не поименованы органы государственной  власти субъектов Российской Федерации, исключения сделаны лишь для  городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Органы  государственной власти субъектов Российской Федерации вправе  осуществлять нормативное правовое регулирование только по вопросу  порядка проведения поисковой работы. Иных полномочий, в том числе по  организации поисковой работы, установлению ограничений по  использованию земельных участков, органам государственной власти  субъектов Российской Федерации не предоставлено. Не предоставлено таких  полномочий для названных органов государственной власти и Федеральным  законом «Об общих принципах организации законодательных  (представительных) и исполнительных органов государственной власти  субъектов Российской Федерации». При этом статьей 12 Закона Российской  Федерации «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества»  предусмотрена возможность проведения мероприятий, связанных с  увековечением памяти погибших при защите Отечества, за счет средств  бюджетов субъектов Российской Федерации.  

Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что введение  законодателем Ленинградской области в абзаце шестом статьи 2 Областного  закона Ленинградской области «О проведении изыскательско-поисковых  работ в границах территорий Ленинградской области, на которых в период  1939-1944 годов велись боевые действия» понятия, отличающегося по  наименованию, но совпадающего в основной части с понятием,  существующим в федеральном нормативном правовом акте, а именно  введение понятия изыскательско-поисковых работ при наличии понятия  поисковых работ в Законе Российской Федерации «Об увековечении памяти  погибших при защите Отечества», при отсутствии полномочий  свидетельствует о вмешательстве органов власти субъекта Российской  Федерации в правовое регулирование, установленное на федеральном уровне  и, соответственно, свидетельствует о нарушении абзаца второго пункта 1  статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов  государственной власти субъектов Российской Федерации».  

В этой связи суд первой инстанции также пришел к обоснованному  выводу о том, что части 1 и 2 статьи 3 Областного закона Ленинградской  области «О проведении изыскательско-поисковых работ в границах  территорий Ленинградской области, на которых в период 1939-1944 годов  велись боевые действия», а также часть 3 этой же статьи в указанной судом  мере содержат ограничения, не предусмотренные федеральным  законодательством, компетенцией по установлению которых субъекты  Российской Федерации не наделены. При этом суд правильно  руководствовался отдельными положениями Гражданского кодекса  Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, на  противоречие которым ссылался в обоснование своих требований прокурор  Ленинградской области и предусматривающими, что владение, пользование  и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в  какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником  свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав  и законных интересов других лиц (статья 209 Гражданского кодекса  Российской Федерации), а права на землю могут быть ограничены по  основаниям, установленным Земельным кодексом Российской Федерации и  федеральными законами (пункт 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской  Федерации). Признавая указанные выше законоположения недействующими,  суд правомерно исходил из того, что данные положения возлагают на  владельцев земельных участков не предусмотренные федеральным  законодательством обязанности.  

Учитывая приведенные обстоятельства, является закономерным и  вывод суда первой инстанции о наличии не предусмотренных федеральным  законодательством ограничений и в статье 4 Областного закона  Ленинградской области «О проведении изыскательско-поисковых работ в  границах территорий Ленинградской области, на которых в период 1939-1944  годов велись боевые действия» в оспариваемой части.  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации не нашла оснований не согласиться и с суждениями  суда первой инстанции о наличии в названных выше положениях Областного  закона Ленинградской области «О проведении изыскательско-поисковых  работ в границах территорий Ленинградской области, на которых в период  1939-1944 годов велись боевые действия» коррупциогенного фактора,  предусмотренного подпунктом «д» пункта 3 методики проведения  антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов  нормативных правовых актов, утвержденной постановлением правительства  Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, поскольку данные  законоположения, будучи принятыми за пределами компетенции,  устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы  усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из  общих правил.  

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о  том, что Областной закон Ленинградской области «О проведении  изыскательско-поисковых работ в границах территорий Ленинградской  области, на которых в период 1939-1944 годов велись боевые действия» в  названной выше части принят Законодательным Собранием Ленинградской  области с превышением полномочий и в нарушение требований  нормативных правовых актов большей юридической силы, что является  основанием для признания указанных судом положений оспариваемого  закона Ленинградской области недействующими.  

Обжалуемое решение Ленинградского областного суда является  законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам,  содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется. Доводы  административного ответчика повторяют его правовую позицию,  изложенную им в суде первой инстанции, и как основанные на неверном  истолковании норм материального права признаются Судебной коллегией по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  несостоятельными.  

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309  Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,  Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации  

определила: 

решение Ленинградского областного суда от 26 ноября 2018 года  оставить без изменения, апелляционную жалобу губернатора Ленинградской  области - без удовлетворения.