ВЕРХОВНЫЙ СУД 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 № 83-АПГ18-19 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

город Москва «3 0» января 2019 года  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Горчаковой ЕВ. и Зинченко И.Н. при секретаре Горенко А.А. 

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело  по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью  «Бежицкие маршрутные такси» на решение Брянского областного суда от  24 сентября 2018 года, которым отказано в удовлетворении его  административного иска об оспаривании отдельных положений Правил  проведения исполнительными органами государственной власти Брянской  области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных  правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления  предпринимательской и инвестиционной деятельности, утвержденных  постановлением правительства Брянской области от 24 декабря 2013 года   № 757-п «О порядке проведения исполнительными органами  государственной власти Брянской области оценки регулирующего  воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области и  экспертизы нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих  вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной  деятельности».  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Зинченко И.Н., объяснение представителя общества с ограниченной  ответственностью «Бежицкие маршрутные такси» ФИО1,  поддержавшего доводы апелляционной жалобы, а также заключение  прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации  Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам  Верховного Суда Российской Федерации  

установила: 

постановлением правительства Брянской области от 24 декабря  2013 года № 727-п «О порядке проведения исполнительными органами  государственной власти Брянской области оценки регулирующего  воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области и  экспертизы нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих  вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной  деятельности» утверждены, среди прочего, Правила проведения  исполнительными органами государственной власти Брянской области  оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов  Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления  предпринимательской и инвестиционной деятельности.  

Абзацем первым пункта 9 названных Правил проведения оценки  регулирующего воздействия предусмотрено, что оценка регулирующего  воздействия проектов нормативных правовых актов проводится с учетом  степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в  подготовленном разработчиком проекте нормативного правового акта. При  высокой степени регулирующего воздействия проект нормативного  правового акта содержит положения, устанавливающие ранее не  предусмотренные законодательством Российской Федерации и Брянской  области и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и  ограничения для физических и юридических лиц в сфере  предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие  их установлению, а также положения, приводящие к возникновению ранее не  предусмотренных законодательством Российской Федерации и Брянской  области и иными нормативными правовыми актами расходов физических и  юридических лиц в сфере предпринимательской и инвестиционной  деятельности (подпункт «а» указанного пункта Правил). При средней  степени регулирующего воздействия проект нормативного правового акта  содержит положения, изменяющие ранее предусмотренные  законодательством Российской Федерации и иными нормативными  правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и  юридических лиц в сфере предпринимательской и инвестиционной  деятельности или способствующие их установлению, а также положения,  приводящие к увеличению ранее предусмотренных законодательством  Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов  физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и  инвестиционной деятельности (подпункт «б» указанного пункта Правил).  В соответствии с подпунктом «в» этого же пункта Правил при низкой  степени регулирующего воздействия проект нормативного правового акта не  содержит положений, предусмотренных подпунктами «а» и «б» указанного  пункта Правил, однако подлежит оценке регулирующего воздействия в  соответствии с пунктом 1 этих же Правил.  

Согласно пункту 13 указанных Правил проведения оценки  регулирующего воздействия оценка регулирующего воздействия проекта  нормативного правового акта, имеющего низкую или среднюю степень  регулирующего воздействия, может осуществляться без проведения  публичных консультаций. В данном случае разработчик проекта  нормативного правового акта в пояснительной записке к проекту  нормативного правового акта обосновывает нецелесообразность проведения  публичных консультаций и направляет в уполномоченный орган в сфере  оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и  экспертизы нормативных правовых актов для подготовки заключения об  оценке регулирующего воздействия проект нормативного правового акта с  приложением сводного отчета о проведении оценки регулирующего  воздействия (без сведений о проведении публичных консультаций).  

Согласно пункту 14 названных Правил проведения оценки  регулирующего воздействия в случае, если проект нормативного правового  акта не затрагивает интересы субъектов предпринимательской и  инвестиционной деятельности, не изменяет их права и обязанности, а также  не приводит к возникновению необоснованных расходов при осуществлении  предпринимательской и инвестиционной деятельности, дополнительных  расходов бюджета Брянской области, разработчик проекта нормативного  правового акта не проводит оценку регулирующего воздействия. В данном  случае разработчик проекта нормативного правового акта в пояснительной  записке к проекту нормативного правового акта указывает, по каким  причинам оценка регулирующего воздействия не осуществляется.  Уполномоченный орган в сфере оценки регулирующего воздействия  проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых  актов в течение 5 рабочих дней со дня получения рассматривает проект  нормативного правового акта и делает соответствующую отметку в листе  согласований.  

Общество с ограниченной ответственностью «Бежицкие маршрутные  такси» обратилось в Брянский областной суд с административным исковым  заявлением о признании приведенных норм Правил проведения оценки  регулирующего воздействия недействующими с момента принятия судом  решения:  

подпункта «в» пункта 9 оспариваемых Правил проведения оценки  регулирующего воздействия - в связи с противоречием подпункту «в»  пункта 1.10 методических рекомендаций по организации и проведению  процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных  правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных  правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом  Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 марта  2014 года № 159, а также в связи с правовой неопределенностью в той мере, в  какой указанная норма позволяет уполномоченному органу устанавливать  низкую степень регулирующего воздействия в зависимости от  административного усмотрения данного органа и, по мнению заявителя, не  

проводить оценку регулирующего воздействия проектов нормативных  правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления  предпринимательской и инвестиционной деятельности, отменяющих ранее  установленную административную ответственность;  

пункта 13 оспариваемых Правил проведения оценки регулирующего  воздействия - в той мере, в какой в системе действующего правового  регулирования положения данного пункта позволяют разработчику проекта  нормативно-правового акта, затрагивающего вопросы осуществления  предпринимательской и инвестиционной деятельности и имеющего низкую  или среднюю степень регулирующего воздействия, не проводить публичные  консультации с заинтересованными лицами;  

пункта 14 оспариваемых Правил проведения оценки регулирующего  воздействия в части слов «а также не приводит к возникновению  необоснованных расходов при осуществлении предпринимательской и  инвестиционной деятельности» - в той мере, в какой в системе  действующего правового регулирования указанное положение позволяет  разработчику проекта нормативно-правового акта не проводить оценку  регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта,  затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и  инвестиционной деятельности, в случае, если разработчик проекта  нормативно-правового акта придет к выводу о том, что проект нормативно- правового акта не приводит к возникновению необоснованных расходов при  осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности.  

В обоснование своих административных исковых требований заявитель  ссылался на противоречие оспариваемых им положений Правил проведения  оценки регулирующего воздействия положениям статьи 26.3-3 Федерального  закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов  государственной власти субъектов Российской Федерации» и названным  выше методическим рекомендациям по организации и проведению  процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных  правовых актов субъектов Российской Федерации.  

Решением Брянского областного суда от 24 сентября 2018 года в  удовлетворении административного иска отказано.  

В апелляционной жалобе общество с ограниченной ответственностью  «Бежицкие маршрутные такси» просит решение суда отменить и принять по  административному делу новое решение об удовлетворении  административного иска.  

Относительно доводов апелляционной жалобы правительством  Брянской области, департаментом экономического развития Брянской  области и прокурором, участвующим в административном деле,  представлены письменные возражения.  

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы  апелляционного представления и возражений на него, Судебная коллегия по  

административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к  следующему выводу.  

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой  инстанции установил, что постановление правительства Брянской области от  24 декабря 2013 года № 757-п, которым утверждены оспариваемые Правила  проведения оценки регулирующего воздействия принято в пределах  полномочий правительства Брянской области с соблюдением требований  законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и  введения его в действие. Решение Брянского областного суда в указанной  части не обжалуется.  

Проверив соответствие содержания оспариваемых положений Правил  проведения оценки регулирующего воздействия нормативным правовым  актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел  к выводу об отсутствии оснований для признания данных положений  недействующими. Отказав в удовлетворении административного иска, суд  первой инстанции признал доводы административного истца  несостоятельными, основанными на неверном истолковании норм  материального права.  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации с выводами суда первой инстанции в полной мере не  согласилась.  

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых  актов субъектов Российской Федерации и экспертиза нормативных правовых  актов субъектов Российской Федерации предусмотрена положениями  статьи 26.3-3 Федерального закона «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов  государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с  пунктами 1 и 1.1 которой проекты нормативных правовых актов субъектов  Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее  предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской  Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и  инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или  отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение  нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,  затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и  инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего  воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной  власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном  нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, за  исключением: а) проектов законов субъектов Российской Федерации,  устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих  региональные налоги, а также налоговые ставки по федеральным налогам;  б) проектов законов субъектов Российской Федерации, регулирующих  бюджетные правоотношения. Оценка регулирующего воздействия проектов  нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в  

целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и  ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной  деятельности или способствующих их введению, а также положений,  способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов  предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов  субъектов Российской Федерации.  

Согласно пункту 2 статьи 26.3-3 Федерального закона «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной власти субъектов Российской  Федерации» нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,  затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и  инвестиционной деятельности, в целях выявления положений,  необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и  инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке,  установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской  Федерации.  

Также пунктом 3 статьи 26.3-3 этого же федерального закона  предусмотрено, что уполномоченным Правительством Российской  Федерации федеральным органом исполнительной власти осуществляется  методическое обеспечение деятельности по проведению оценки  регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов, в  том числе разработка методических рекомендаций по внедрению процедуры  и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах  Российской Федерации. В настоящее время разработаны методические  рекомендации по организации и проведению процедуры оценки  регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов  субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов  субъектов Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства  экономического развития Российской Федерации от 26 марта 2014 года   № 159.  

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой  инстанции закономерно исходил из того, что названные методические  рекомендации признакам нормативного правового акта не отвечают,  Министерством юстиции Российской Федерации не зарегистрированы и  официально не опубликованы, поэтому данные методические рекомендации  не могут быть оценены в качестве нормативного правового акта, имеющего  большую юридическую силу, несоответствие которому может привести к  признанию оспариваемых Правил проведения оценки регулирующего  воздействия недействующими.  

Как видно из постановления правительства Брянской области от  24 декабря 2013 года № 757, оспариваемые Правила проведения оценки  регулирующего воздействия утверждены во исполнение Федерального  закона от 2 июля 2013 года № 176-ФЗ «О внесении изменений в  Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных  (представительных) и исполнительных органов государственной власти  

субъектов Российской Федерации», статей 7 и 46 Федерального закона от  6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного  самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки  регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и  экспертизы нормативных правовых актов, Закона Брянской области от  10 декабря 2013 года № 112-3 «О внесении изменений в Закон Брянской  области «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области»,  в целях реализации подпункта «д» пункта 2 Указа Президента Российской  Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях  совершенствования системы государственного управления».  

Указанные Правила проведения оценки регулирующего воздействия  определяют порядок проведения исполнительными органами  государственной власти Брянской области оценки регулирующего  воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области,  затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и  инвестиционной деятельности. В соответствии с положениями пункта 1  данных Правил проведения оценки регулирующего воздействия оценке  регулирующего воздействия подлежат проекты нормативных правовых актов  Брянской области в следующих сферах: 1) государственное регулирование  инвестиционной и предпринимательской деятельности, установление  порядка предоставления государственной поддержки субъектам  предпринимательской и инвестиционной деятельности; 2) организация и  осуществление регионального государственного контроля (надзора) и  лицензирования отдельных видов деятельности; 3) предоставление  государственных услуг, затрагивающих вопросы осуществления  предпринимательской деятельности.  

Исходя из положений пунктов 3, 4, 8 и 9 оспариваемых Правил  проведения оценки регулирующего воздействия целью оценки  регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов является  выявление положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и  ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной  деятельности или способствующих их введению, а также положений,  способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов  предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджета Брянской  области. Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных  правовых актов проводится исполнительным органом государственной  власти Брянской области (разработчиком проекта) с учетом степени  регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном  разработчиком проекте нормативного правового акта.  

Отказывая в удовлетворении административного искового требования  о признании недействующим подпункта «в» пункта 9 оспариваемых Правил  проведения оценки регулирующего воздействия, суд первой инстанции  обоснованно исходил из того, что из подпунктов «а», «б» и «в» пункта 9  данных Правил проведения оценки регулирующего воздействия следует, что  низкую степень регулирующего воздействия могут иметь проекты  

нормативных правовых актов, не содержащие положений, устанавливающих  ранее не предусмотренные (в случае высокой степени регулирующего  воздействия) или изменяющих ранее предусмотренные (в случае средней  степени регулирующего воздействия) нормативными правовыми актами  обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в  сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности либо  способствующих их установлению, а также, в случае высокой степени  регулирующего воздействия, - не содержащие положений, приводящих к  возникновению ранее не предусмотренных нормативными правовыми актами  расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и  инвестиционной деятельности, либо, в случае средней степени  регулирующего воздействия, - положений, приводящих к увеличению ранее  предусмотренных нормативными правовыми актами расходов физических и  юридических лиц в сфере предпринимательской и инвестиционной  деятельности.  

В этой связи, руководствуясь приведенными выше положениями  статьи 26.3-3 Федерального закона «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов  государственной власти субъектов Российской Федерации», суд первой  инстанции пришел к правильному выводу о том, что подпункт «в» пункта 9  оспариваемых Правил проведения оценки регулирующего воздействия  согласуется с указанными положениями федерального закона,  предусматривающими условия, порядок оценки регулирующего воздействия  проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,  затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и  инвестиционной деятельности.  

Что касается доводов административного истца о правовой  неопределенности подпункта «в» пункта 9 оспариваемых Правил проведения  оценки регулирующего воздействия и возможности уполномоченного органа  устанавливать низкую степень регулирующего воздействия в зависимости от  административного усмотрения данного органа, то Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  согласилась с суждениями суда первой инстанции о несостоятельности  указанных доводов. Мотивы, по которым суд пришел к таким выводам,  изложены в обжалуемом решении суда.  

Отклоняя доводы административного истца, полагавшего, что пункт 13  оспариваемых Правил проведения оценки регулирующего воздействия  противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую  юридическую силу, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что  положения данного пункта не противоречат статье 26.3-3 Федерального  закона «Об общих принципах организации законодательных  (представительных) и исполнительных органов государственной власти  субъектов Российской Федерации», поскольку, исходя из пункта 1.1  указанной статьи, выявление положений, вводящих избыточные обязанности,  запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и  

инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также  положений, способствующих возникновению необоснованных расходов  субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и  бюджетов субъектов Российской Федерации, устанавливается в результате  осуществления в целом процедуры оценки регулирующего воздействия,  публичные консультации в которой могут являться одной из составляющих  частей.  

Таким образом, обжалуемое решение Брянского областного суда в  изложенной выше части Судебная коллегия по административным делам  Верховного Суда Российской Федерации считает законным и обоснованным,  а доводы, приведенные в апелляционной жалобе, - основанными на  неправильном применении норм материального права.  

Ссылки административного истца на положения названных выше  методических рекомендаций по организации и проведению процедуры  оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов  субъектов Российской Федерации Судебная коллегия по административным  делам Верховного Суда Российской Федерации считает несостоятельными,  поскольку по мотивам противоречия методическим рекомендациям, не  содержащим нормативных предписаний, оспариваемые положения Правил  проведения оценки регулирующего воздействия признаны недействующими  быть не могут.  

Между тем выводы суда первой инстанции о соответствии пункта 14  Правил проведения оценки регулирующего воздействия в оспариваемой  части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу,  Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации считает основанными на неверном истолковании  норм материального права, поскольку в силу пункта 1.1 статьи 26.3-3  Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных  (представительных) и исполнительных органов государственной власти  субъектов Российской Федерации» выявление положений, способствующих  возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и  инвестиционной деятельности, составляет одну из целей проводимой оценки  регулирующего воздействия, в связи с чем, установление указанных  положений в проекте нормативного правового акта возможно только по  результатам оценки регулирующего воздействия.  

При таких обстоятельствах исключение оценки регулирующего  воздействия в случае, если проект нормативного правового акта, по мнению  разработчика, не приводит к возникновению необоснованных расходов при  осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности, как  это предусмотрено пунктом 14 Правил проведения оценки регулирующего  воздействия в оспариваемой части, не может быть признано  соответствующим пункту 1.1 статьи 26.3-3 названного федерального закона,  поскольку такое правовое регулирование предоставляет разработчику  проекта нормативного правового акта право определять наличие в проекте  нормативного правового акта положений, способствующих возникновению  

расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а  оценка регулирующего воздействия, включающая в себя установление  обоснованности таких расходов, при таком правовом регулировании зависит  от усмотрения разработчика проекта нормативного правового акта и  фактически данным усмотрением подменяется.  

Таким образом, Судебная коллегия по административным делам  Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что абзац  первый пункта 14 оспариваемых Правил проведения оценки регулирующего  воздействия в части слов «необоснованных расходов при осуществлении  предпринимательской и инвестиционной деятельности» подлежит  признанию недействующим.  

Определяя дату, с которой приведенное оспариваемое положение  подлежит признанию не действующим, Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации исходит  из того, что из материалов административного дела следует применение  ранее данного положения и реализация на основании этого положения прав  граждан и юридических лиц. При таких обстоятельствах указанное  положение подлежит признанию не действующим со дня вступления  решения суда об этом в законную силу.  

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309  Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,  Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации  

определила: 

решение Брянского областного суда от 24 сентября 2018 года отменить  в части отказа в удовлетворении административного искового требования  общества с ограниченной ответственностью «Бежицкие маршрутные такси»  о частичном признании недействующим абзаца первого пункта 14 Правил  проведения исполнительными органами государственной власти Брянской  области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных  правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления  предпринимательской и инвестиционной деятельности, утвержденных  постановлением правительства Брянской области от 24 декабря 2013 года   № 727-п «О порядке проведения исполнительными органами  государственной власти Брянской области оценки регулирующего  воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области и  экспертизы нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих  вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной  деятельности».  

Абзац первый пункта 14 Правил проведения исполнительными  органами государственной власти Брянской области оценки регулирующего  воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области,  

11 

затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и  инвестиционной деятельности, утвержденных постановлением правительства  Брянской области от 24 декабря 2013 года № 727-п «О порядке проведения  исполнительными органами государственной власти Брянской области  оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов  Брянской области и экспертизы нормативных правовых актов Брянской  области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и  инвестиционной деятельности» в части слов «необоснованных расходов при  осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности»  признать не действующим со дня вступления настоящего решения в  законную силу.  

В остальной части решение Брянского областного суда от 24 сентября  2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с  ограниченной ответственностью «Бежицкие маршрутные такси» - без  удовлетворения.  

Председательствующий