ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 № 33-КАД23-9-КЗ 

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

город Москва 7 февраля 2024 года  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В. 

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу  садоводческого некоммерческого товарищества «Заречное» массива  «Заречное» на апелляционное определение судебной коллегии по  административным делам Ленинградского областного суда от 24 ноября  2022 года и кассационное определение судебной коллегии по  административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции  от 10 мая 2023 года по административному делу № 2а-462/2022 по его  административному исковому заявлению к администрации муниципального  образования Тосненский район Ленинградской области о признании  бездействия незаконным, возложении обязанности устранить допущенные  нарушения.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Горчаковой Е.В., Судебная коллегия по административным делам  Верховного Суда Российской Федерации  

установила: 

на основании акта выбора участка от 15 марта 1978 года, решения  исполнительного комитета Тосненского городского Совета народных  

депутатов Ленинградской области от 25 января 1979 года № 9/4, решения  

Тосненского городского Совета депутатов трудящихся Ленинградской  области от 7 июня 1979 года № 129/5 произведён отвод земельного участка  площадью 76 га, расположенного в зелёной зоне и водоохранной зоне реки  Тосны, Колпинскому райисполкому под коллективное садоводческое  товарищество производственного объединения «Ижорский завод» и  Тосненскому горисполкому под садоводческое товарищество учреждений и  организаций города Тосно; производственному объединению «Ижорский  завод» поручено осуществить строительство пешеходного моста через реку  Тосну в районе водозабора Стройдеталь, с плотиной, а также подъездной  автодороги от шоссе Тосно - Шапки протяжённостью 3 км, с обустройством  переезда через железнодорожную ветку Тосно - Шапки.  

Согласно выкопировке из плана земельных угодий города Тосно,  утверждённого и согласованного Исполкомом Тосненского горсовета в  1979 году, при определении границ указанного отвода земельного участка  необходимо учесть проектируемую автодорогу по границам  землепользования Лисинского лесхоз-техникума.  

Постановлением главы администрации Тосненского района  Ленинградской области от 15 февраля 1993 года земельный участок  площадью 16,25 га, отведённый ранее Тосненскому горисполкому, передан в  бессрочное пользование садоводческому товариществу «Заречное» (в  настоящее время садоводческое некоммерческое товарищество «Заречное»  массива «Заречное», далее также - СНТ «Заречное», садоводческое  товарищество, СНТ); земли общего пользования в размере 2,25 га переданы в  коллективную совместную собственность, в размере 14 га - под  индивидуальные земельные участки членам садоводческого товарищества.  17 февраля 1993 года садоводческому товариществу выдано свидетельство о  праве собственности на землю.  

В связи с обращением председателя СНТ по вопросу организации  дополнительного автобусного маршрута по направлению ст. Тосно - СНТ  «Заречное» 20 сентября 2019 года обследована дорога, проходящая в СНТ,  членами комиссии (инженером отдела благоустройства и дорожного  хозяйства, государственным инспектором БДД О ГИБДД ОМВД России по  Тосненскому району Ленинградской области, а также главным специалистом  и специалистом 1 категории сектора по транспортному обеспечению и  экологии администрации муниципального образования Тосненский район  Ленинградской области) составлен акт, согласно которому состояние дороги  не позволяет организовать такой маршрут без проведения ремонта  дорожного покрытия, определения ширины проезжей части, выполнения  освещения и оборудования остановочных пунктов.  

В период январь 2013 года - январь 2021 года садоводческое  товарищество неоднократно обращалось по вопросу подъездной дороги в  различные органы, в том числе в органы местного самоуправления  

Тосненского городского поселения и Тосненского района.  

15 января 2021 года в адрес председателя СНТ администрацией  муниципального образования Тосненский район Ленинградской области  (далее - Администрация муниципального района) направлено сообщение о  постановке 28 сентября 2020 года автомобильной дороги от садоводческого  массива «Заречное» до садоводческого массива «Чёрная грива» на  государственный кадастровый учёт как бесхозяйного объекта недвижимости.  

СНТ «Заречное», считая что Администрация муниципального района  не выполняет возложенные на неё законом полномочия по обеспечению  безопасного проезда к СНТ, обратилось в суд с административным исковым  заявлением (с учётом уточнённых требований) о признании незаконным  бездействия названного органа местного самоуправления, выразившегося в  непринятии мер по надлежащему содержанию подъездной дороги,  проходящей с юго-западной стороны вдоль массива «Заречное» Тосненского  района Ленинградской области (далее - массив «Заречное»); о возложении  обязанности в течение восемнадцати месяцев со дня вступления решения  суда в законную силу обеспечить подготовку соответствующих документов,  определяющих правовое положение этой дороги, определить состав и виды  дорожных работ на указанной дороге, после чего организовать на ней  проведение установленного вида ремонтных работ с целью приведения  дорожного покрытия в соответствие с нормативными документами.  

Решением Тосненского городского суда Ленинградской области от  28 февраля 2022 года административный иск удовлетворён частично.  Признано незаконным бездействие Администрации муниципального района,  на неё возложена обязанность в течение восемнадцати месяцев со дня  вступления решения суда в законную силу обеспечить подготовку  соответствующих документов, определяющих правовое положение  подъездной дороги, проходящей с юго-западной стороны вдоль массива  «Заречное». В остальной части требования оставлены без удовлетворения.  

Апелляционным определением судебной коллегии по  административным делам Ленинградского областного суда от 24 ноября  2022 года, оставленным без изменения кассационным определением  судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного  суда общей юрисдикции от 10 мая 2023 года, решение суда отменено и  принято новое, которым в удовлетворении административного искового  заявления отказано в полном объёме.  

В кассационной жалобе, поступившей в Верховный Суд Российской  Федерации, СНТ просит решение суда в части отказа в удовлетворении  заявленных требований, апелляционное и кассационное определения  отменить, направить административное дело на новое рассмотрение.  

Ввиду необходимости проверки доводов кассационной жалобы по  запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 8 сентября  2023 года дело истребовано, определением от 22 декабря 2023 года  

кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном  

заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации.  

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в  кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской  Федерации являются существенные нарушения норм материального права  или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на  исход административного дела и без устранения которых невозможны  восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а  также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328  Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).  

Судебная коллегия считает, что такого рода нарушения норм  материального права и процессуального права допущены судами  апелляционной и кассационной инстанций.  

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции  исходил из того, что представленные в дело доказательства содержат  информацию о фактическом наличии подъездной дороги, которая относится  к автодорогам местного значения. Однако Администрацией Тосненского  района работы по включению указанной дороги в состав муниципальной  собственности не осуществляются, меры по формированию дороги как  объекта инфраструктуры, установлению границ земельного участка не  принимаются, что, по мнению суда, свидетельствует о незаконном  бездействии административного ответчика. В то же время требования  административного истца о возложении на администрацию обязанности  определить состав и виды дорожных работ, после чего организовать  проведение ремонтных работ суд оставил без удовлетворения, посчитав их  преждевременными.  

Суд апелляционной инстанции, с позицией которого согласился  кассационный суд, отменяя решение суда, указал на отсутствие в материалах  дела доказательств, что спорный участок дороги представляет собой  автомобильную дорогу общего пользования местного значения как объект  транспортной инфраструктуры, и сведений о наличии у данного участка  дороги владельца иного, чем орган местного самоуправления, пришёл к  выводу, что фактическое использование участка дороги в указанном качестве  само по себе не может являться основанием для признания незаконным  бездействия администрации, выразившегося в ненадлежащем содержании  дороги.  

Между тем выводы суда первой инстанции в части отказа в  удовлетворении требований, апелляционного и кассационного судов о  неправомерности требования о возложении обязанности на орган местного  самоуправления содержать в надлежащем состоянии проезд к СНТ  «Заречное» являются ошибочными, основаны на неправильном применении  

норм материального и процессуального права.  

В Российской Федерации каждый гражданин имеет право на охрану  жизни, здоровья, имущества, на беспрепятственный доступ к объектам  транспортной, социальной и иной инфраструктуры, на безопасные условия  движения по дорогам Российской Федерации. Этому праву соответствует  возложенная федеральными законами Российской Федерации, законами  субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами  обязанность органа местного самоуправления обеспечить его реализацию.  

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных  дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации,  регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об  автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации  и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской  Федерации» (далее - Закон № 257-ФЗ), действие которого распространяется  на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от их  форм собственности и значения (статья 1).  

Автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры,  предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя  земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и  расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное  полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) (пункт 1 статьи 3  поименованного закона).  

В пункте 7 статьи 3 Закона № 257-ФЗ установлено, кто признаётся  владельцами автомобильных дорог, среди которых местная администрация  (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).  

Содержание автомобильной дороги - комплекс работ по  поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги,  оценке её технического состояния, а также по организации и обеспечению  безопасности дорожного движения (пункт 12 указанной выше статьи).  

Согласно части 1 статьи 13 Закона № 257-ФЗ к полномочиям органов  местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов,  городских округов в области использования автомобильных дорог и  осуществления дорожной деятельности относятся, в том числе  осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог  местного значения; ремонт, содержание автомобильных дорог местного  значения (пункты 6, 11).  

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных  дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами  местного самоуправления (часть 3 статьи 15 названного закона).  

Уставом муниципального образования Тосненский муниципальный  район Ленинградской области определено, что административным центром  муниципального образования является город Тосно Тосненского района  Ленинградской области (части 1 и 2 статьи 1); в состав Тосненского района  

входит в числе прочих Тосненское городское поселение.  

Пунктом 5 части 1 статьи 4 названного Устава к вопросам местного  значения Тосненского района отнесены: дорожная деятельность в отношении  автомобильных дорог местного значения вне границ населённых пунктов в  границах муниципального района, организация дорожного движения и  обеспечение безопасности дорожного движения на них.  

Таким образом, на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган  местного самоуправления федеральный законодатель возложил обязанность  осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог  местного значения в границах городских поселений, муниципальных  районов, городских округов и обеспечения безопасности дорожного  движения на них, включая их ремонт и содержание.  

Суд первой инстанции, удовлетворяя административный иск в части,  установил, что с момента отвода земельного участка СНТ «Заречное»  подъезд к нему осуществляется по единственной дороге, идущей в город  Тосно от улицы Октябрьская через железнодорожный переезд вдоль массива  «Заречное» с юго-западной стороны, общей протяжённостью около 2 км.  Дорога находится в границах населённого пункта город Тосно, однако в  реестр муниципального имущества Тосненского городского поселения и в  перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения не  включена. Вместе с тем отсутствие надлежащего оформления автомобильной  дороги местного значения не освобождает орган местного самоуправления  выполнять обязанность по её содержанию.  

Обращаясь в суд, СНТ «Заречное» утверждало, что спорная дорога  является дорогой местного значения, находится в границах населённого  пункта город Тосно, обеспечение безопасности дорожного движения на  которой и её содержание отнесены к ведению Администрации  муниципального района, как установил суд первой инстанции, не  выполняющей должным образом возложенные на неё законом обязанности.  

Кроме требований о включении дороги в реестры муниципального  имущества и автомобильных дорог общего пользования местного значения,  СНТ просило устранить препятствия в пользовании дорогой, возложить на  административного ответчика обязанность по её содержанию.  

В силу части 11 статьи 226 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации обязанность доказать законность  оспариваемого бездействия возлагается на орган, наделённый публичными  полномочиями.  

Однако, отменяя решение суда и отказывая в удовлетворении  заявленных требований, суд апелляционной инстанции не выяснил, каким  образом несоответствие дороги требованиям технических регламентов  нарушает права административного истца, пригодна ли дорога для движения  

транспортных средств, какие меры принимались органом местного  

самоуправления по обеспечению безопасности дорожного движения на  спорном участке дороги.  

Судом апелляционной инстанции не принято во внимание, что право  членов СНТ, как и других жителей массива «Заречное», на  беспрепятственный доступ к объектам социальной, инженерной и иной  инфраструктуры, а также коммунальных служб и служб пожарной,  медицинской помощи, неограниченного круга лиц к их домам не может быть  поставлено в зависимость от действий (бездействия) административного  ответчика, связанных с исполнением (неисполнением) обязанности по  территориальному планированию, формированию и включению спорной  дороги в перечень автомобильных дорог общего пользования местного  значения.  

Обоснованность утверждения административного истца о  ненадлежащем состоянии дороги подтверждается актом комиссионного  обследования спорной автомобильной дороги, составленным 20 сентября  2019 года.  

Однако данному обстоятельству суд апелляционной инстанции  правовой оценки не дал.  

Кассационный суд допущенные судом апелляционной инстанции  нарушения не устранил.  

Кодексом административного судопроизводства Российской  Федерации установлены требования к принимаемому судебному решению,  которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).  

Согласно разъяснениям, приведённым в пункте 2 постановления  Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года   № 23 «О судебном решении», решение является законным в том случае,  когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в  полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат  применению к данному правоотношению.  

Судебные акты, принятые судами апелляционной и кассационной  инстанций, приведённым требованиям не соответствуют, следовательно, не  могут быть признаны законными, подлежат отмене, административное дело - направлению на новое апелляционное рассмотрение.  

Судебной коллегии по административным делам Ленинградского  областного суда необходимо, кроме приведённых выше, применить нормы  Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,  определяющие вопросы местного значения городского поселения и  муниципального района в сфере дорожной деятельности в отношении  автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов  поселения либо вне границ населённых пунктов в границах муниципального  района (пункт 5 части 1 статьи 14 и пункт 5 части 1 статьи 15  

соответственно).  

Руководствуясь статьями 327, 328-330 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

определила: 

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам  Ленинградского областного суда от 24 ноября 2022 года и кассационное  определение судебной коллегии по административным делам Третьего  кассационного суда общей юрисдикции от 10 мая 2023 года отменить,  административное дело направить в Ленинградский областной суд на новое  апелляционное рассмотрение.  

Председательствующий 

Судьи