ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

                                                Дело № 77-Г06-3 

                                                

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

                                                Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:  

                                                председательствующего Емышевой В.А. 

                                                судей Соловьева В.Н. и Маслова A.M.  

                                                рассмотрела в судебном заседании от 9 августа 2006г. дело по заявле- ниям Соколова П А и Мелиховой Е И о  признании Закона Липецкой области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов» от 18 апреля 2006г. противоречащим ст.83 главы 12 Федерального Закона от 6 октября 2003г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 6 статьи 49 Федерального Закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996г., 17 марта 1997г., 4 августа 2000г., 21  марта 2002г., 7 июля, 8 декабря 2003г., 21 июля 2005г.) по кассационной  жалобе заявителей на решение Липецкого областного суда от 22 мая 2006г.,  которым их требование было оставлено без удовлетворения.  

                                                Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Со- ловьева В.Н., объяснения заявителя Соколова П.А., его представителя адво- ката Гончарова Г.А., представителя Мелиховой Е.И. - Евграфова П.Л.,  представителей Липецкого областного Совета депутатов Буевой A.A. и  Главы администрации Липецкой области Киселевой Л.В., заключение про- курора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А.,  полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по  гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации  

                                                установила: 

                                                18 апреля 2006г. Липецкий областной Совет депутатов принял, а глава администрации Липецкой области подписал Закон Липецкой области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов».  

                                                Соколов ПЛ. и Мелихова Е.И. обратились в суд с заявлениями о признании данного Закона противоречащим статье 83 главы 12 Федерального  Закона от 6 октября 2003г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 6 статьи 49  Федерального Закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996г., 17 марта 1997г., 4 августа 2000г.,  21 марта 2002г., 7 июля, 8 декабря 2003г., 21 июля 2005г.).  

                                                Указанное требование заявители мотивировали тем, что принятым и  опубликованным нормативным правовым актом нарушаются их права и  свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами  Российской Федерации; оспариваемый Закон противоречит федеральному  законодательству. По утверждению заявителей, нарушение их прав и сво- бод заключается в том, что согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает са- мостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользова- ние и распоряжение муниципальной собственностью.  

                                                Местное самоуправление осуществляется путем референдума, других  форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного  самоуправления. Государственные гарантии осуществления местного самоуправления и порядок реализации прав на осуществление местного самоуправления устанавливаются Федеральным Законом от 6 октября 2003г.   № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в  Российской Федерации», который вступает в силу с 1 января 2009г. и до 1  января 2009г. применяется в переходный период с учетом главы 12 данного  Федерального Закона, а также такие гарантии устанавливаются Федеральным Законом от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ.  

                                                Поскольку оспариваемым Законом распущен представительный орган  города Ельца Липецкой области - Елецкий городской Совет депутатов, они  не имеют возможности осуществлять местное самоуправление через вы- борный представительный орган власти - Елецкий городской Совет депутатов третьего созыва, а Соколов П.А. кроме этого не имеет возможности  осуществлять местное самоуправление непосредственно через депутата  Журавскую Н.М., за которую голосовал на выборах. Полагали, что оспариваемый Закон Липецкой области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов»  противоречит ст. 83 главы 12 Федерального Закона № 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая определяет порядок вступления в силу названного Закона. В  ст. 83 не оговорен особый порядок вступления в силу ст. 73 Закона № 131- ФЗ и соответственно данная правовая норма подлежит применению после вступления ее в силу с 01 января 2009 года. В то же время закон Липецкой  области принят в соответствии со ст. 73 Федерального Закона № 131-ФЗ.  Кроме этого полагали, что оспариваемый Закон противоречит пункту 6 статьи 49 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17  марта 1997 года, 4 августа 2000 года, 21 марта 2002 года, 7 июля, 8 декабря  2003 года, 21 июля 2005 года), где содержатся положения о том, что одно- временно с роспуском представительного органа местного самоуправления  законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом на- значаются новые выборы. Закон Липецкой области содержит лишь положения о роспуске и не содержит положений о назначении новых выборов.  

                                                В судебном заседании заявители дополнили основание заявления,  указывая, что законодатель в главе 12 Федерального Закона № 131-ФЗ раз- граничил вступление в силу самого Федерального Закона, его положений, и  возможность применения положений, которые вступают в силу в соответствии с указанной главой. Пункт 2 ст. 83 Федерального Закона № 131-ФЗ  содержит указание на вступление в силу главы 12 с момента официального  опубликования и, как следствие, указывает в п.2.1 возможность применения  его с учетом вводимых в действие правовых норм. Для того, чтобы местное  самоуправление в полной мере начало деятельность, законодатель устано- вил переходный период и в этот переходный период предоставил право с  01.01.2006 года применять положения Федерального закона № 131-ФЗ,  вступивших в законную силу, и касающихся вопросов организации процес- са местного самоуправления. В главе 12 оговорены статьи, которые всту- пают в законную силу и в какой период времени действуют. Статья 73 Федерального закона № 131-ФЗ в этой главе не указана, а п. 7 ст. 86 Закона   № 131-ФЗ признает утратившим силу Федеральный закон № 154-ФЗ только  со дня вступления в силу Закона № 131-ФЗ, но не его положений.  

                                                Представитель Липецкого областного Совета депутатов заявление не  признала, пояснила, что Федеральный Закон № 131-ФЗ с учетом положений  ч.1Л., 1.2., 1.3 ст. 83 главы 12 применяется при организации и осуществле- нии местного самоуправления в городе Ельце с 1 января 2006 года в полном  объеме. Действующий в части, не противоречащей Федеральному закону   № 131-ФЗ, Федеральный закон № 154-ФЗ в течение переходного периода с  1 января 2006 года на территории Липецкой области не применяется. В соответствии со ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ закон субъекта РФ о  роспуске представительного органа муниципального образования не дол- жен содержать положений о назначении новых выборов, поскольку это  противоречит избирательному законодательству. Полагала, что оспариваемый закон не нарушает каких-либо прав граждан, принят компетентным  органом, не противоречит федеральному законодательству, а потому в  удовлетворении заявления следует отказать. Кроме того указала, что вы- бранный на муниципальных выборах 29 мая 2005 года Елецкий городской  

 

                                                Совет депутатов в силу пункта 8 ст.85 Федерального закона № 131-ФЗ не  привел в соответствие с требованиями федерального законодательства ряд  положений Устава г. Ельца. Решением Елецкого городского суда Липецкой  области от 19.01.2006 года ряд положений Устава г.Ельца были признаны  противоречащими федеральному законодательству, и установлен месячный  срок для приведения этого Устава в соответствие с законодательством. Решение исполнено не было и решением того же суда от 21.03.2006 года установлен факт неисполнения решения суда. Кроме того, решением суда от  28.02.2006г. установлен факт бездействия Елецкого городского Совета депутатов как нарушающего права населения города Ельца. Просила в удов- летворении заявления отказать.  

                                                Представитель главы администрации Липецкой области заявление не  признала. Кроме того добавила, что на момент принятия оспариваемого Закона представительным органом города Ельца, не были приняты и приве- дены в соответствие с действующим законодательством изменения и до- полнения в Устав, не принят бюджет города на 2006 год, нормы предостав- ления и учетные нормы социального жилья и другие вопросы. Бездействие  Елецкого городского Совета депутатов было признано решением суда неза- конным, нарушающим права населения Липецкой области на организацию  местного самоуправления. Просила заявление оставить без удовлетворения.  

                                                Решением Липецкого областного суда от 22 мая 2006г. заявленные  Соколовым П.А. и Мелиховой Е.И. требования оставлены без удовлетворения.  

                                                В кассационной жалобе заявители просили отменить состоявшееся по  делу решение суда, полагая его необоснованным и постановленным в силу  ошибочного понимания норм материального права, регулирующих вопросы  осуществления местного самоуправления.  

                                                Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит обжалуемое решение Липецкого областного суда подлежа- щим оставлению без изменения по следующим основаниям.  

                                                Как усматривается по делу, 18 апреля 2006г. Липецким областным  Советом депутатов был принят закон Липецкой области № 288-03 «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов». Закон опубликован в газете «Липецкая  газета № 75 от 19 апреля 2006г. и вступил в силу по истечении 10 дней со  дня официального опубликования.  

                                                Согласно ст.1 указанного Закона представительный орган города  Ельца Липецкой области - Елецкий городской Совет депутатов распущен в  соответствии с Федеральным Законом от 06.10.2003г. № 131-Ф3 «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основании решений Елецкого городского суда Липецкой области  от 19.01.2006г., от 28.02.2006г., от 21.03.2006г.  

 

                                                Выясняя обоснованность заявленного требования о противоправном  характере роспуска представительного органа г.Ельца и противоречии федеральному законодательству закона об этом, суд правильно указал, что в  силу ст.70 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 года   № 131-ФЗ органы местного самоуправления и должностные лица местного  самоуправления несут ответственность перед населением муниципального  образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.  

                                                В соответствии со ст.72 вышеназванного Закона ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующе- го суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, фе- деральных конституционных законов, федеральных законов, конституции  (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального  образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными  органами и должностными лицами переданных им отдельных государст- венных полномочий.  

                                                В соответствии со ст. 73 того же федерального закона в случае, если  соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоре- чащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституцион- ным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со  дня вступления в силу решения суда, либо в течение иного предусмотрен- ного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по  исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нор- мативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской  Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государствен- ной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после  вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государ- ственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта  Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального  образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.  

                                                В этой связи следует согласиться с выводом суда о том, что исходя из  смысла и содержания указанных норм права, деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам. В случае нару- шения Конституции Российской Федерации, законов, злоупотребления своими полномочиями, невыполнения возложенных на них населением муниципального образования обязанностей, принятия противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач, не- принятие мер по исполнению судебного решения, констатирующего дан- ный факт, органы местного самоуправления несут ответственность перед  населением и государством. Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае его  роспуска.  

                                                Как видно по делу, 29 марта 2005г. на муниципальных выборах был  избран представительный орган местного самоуправления г.Ельца - Елецкий городской Совет депутатов третьего созыва.  

                                                В силу ст. 1 Закона Липецкой области «О роспуске представительного  органа г.Ельца - Елецкого городского Совета депутатов» от 18 апреля  2006г. № 288-03 роспуск как таковой стал возможен на основании решений  Елецкого городского суда от 19 января 2006г., от 28 февраля 2006г., от  21.03.2006г.  

                                                В соответствии с п.8 ст. 85 Федерального Закона № 131 - ФЗ (в том  числе и в ред. Федерального закона от 12.10.2005 г. № 129-ФЗ) органы местного самоуправления в Российской Федерации были обязаны до 1 июля  2005 года привести в соответствие с требованиями данного Закона Уставы  муниципальных образовании и другие нормативные правовые акты органов  местного самоуправления.  

                                                Как установлено в ходе судебного разбирательства, представительным органом - Елецким городским Советом депутатов до установленного  Законом срока это сделано не было.  

                                                В этой связи прокурор г.Ельца в интересах муниципального образования и неопределенного круга лиц, проживающих на его территории, об- ратился в суд с заявлением о признании противоречащим Федеральному  Закону № 131 -ФЗ и Законам Липецкой области от 02.07.2004 года № 114- 03 «О наделении муниципальных образований в Липецкой области статусом городского округа, муниципального района, городского и сельского  поселения» и № 113-03 от 02.07.2004 года «О местном референдуме в Липецкой области» ряд положений Устава и недействующим в части Устав  города Ельца, просил обязать Елецкий городской Совет депутатов привести  в соответствие с требованиями указанных законов Устав г. Ельца.  

                                                Решением Елецкого городского суда от 19.01.2006 года было установлено, что ряд положений Устава г. Ельца противоречит Федеральному  Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в  Российской Федерации» и законам области, принятым в порядке реализации указанного федерального Закона, они были признаны противоречащи- ми федеральному законодательству, законам субъекта и недействующими.  Судом был установлен месячный срок для приведения Устава города Ельца в соответствие с законодательством с момента вступления решения в законную силу.  

                                                Решение суда Елецким городским Советом депутатов г.Ельца испол- нено не было.  

                                                Решением того же суда от 21.03.2006 года установлен факт неисполнения решения Елецкого городского суда от 19.01.2006 года.  

                                                Решением Елецкого городского суда от 28.02.2006 года установлен  факт бездействия Елецкого городского Совета депутатов как нарушающего  права населения города.  

                                                В ходе рассмотрения данного дела Липецким областным судом установлено и принято во внимание, что с момента избрания Елецкого городского Совета - 29 мая 2005 года и до принятия оспариваемого закона - 18  апреля 2006 года, представительный орган муниципального образования  фактически даже не приступил к рассмотрению по существу вопросов, от- несенных к его исключительной компетенции, из-за отсутствия кворума депутатов на сессиях и разногласий депутатов.  

                                                В результате такого бездействия имело место массовое нарушение  прав и законных интересов населения целого муниципального образования.  

                                                Таким образом, проанализировав законодательство, регулирующее  вопросы роспуска представительных органов муниципальных образований,  оценив представленные доказательства, суд пришел к обоснованному вы- воду о том, что основания для привлечения представительного органа муниципального образования Елецкий городской Совет депутатов к ответственности в виде его роспуска и прекращения деятельности имелись.  

                                                Являясь правопреемником городского Совета депутатов предыдущего  созыва, данный Совет был обязан устранить недостатки Устава г.Ельца в  силу требования федерального закона в установленный срок, но не сделал  этого.  

                                                Это обстоятельство установлено решением суда, вступившим в законную силу. Последующим решением суда подтвержден факт неисполнения указанного решения суда.  

                                                При таких обстоятельствах Липецкий областной суд обоснованно  указал, что Глава администрации имел право внести, а законодательный орган принять оспариваемый закон. Процедура реализации ответственности  правомерно была завершена принятием Закона, который включает в себя в  качестве обязательных элементов решения судов. Оспариваемый норматив- ный правовой акт издан в пределах компетенции соответствующих органов,  не противоречит федеральному законодательству, не нарушает права и за- конные интересы заявителей и населения муниципального образования города Ельца. Примененная мера соразмерна и адекватна тем негативным по- следствиям, которые наступили для населения муниципального образования г.Ельца.  

 

                                                Следует согласиться и с выводом суда о несостоятельности утвер- ждения заявителей о том, что оспариваемый закон о роспуске не является  нормативным правовым актом, так как не рассчитан на многократное при- менение.  

                                                Довод заявителей о том, что при принятии оспариваемого акта был  нарушен порядок, предусмотренный ст. 13 Закона Липецкой области от 27  марта 1997г. № 64-03 «О нормативных правовых актах Липецкой области»,  а именно, при внесении законопроекта не приложены: финансово- экономическое обоснование законопроекта, заключение главы администрации, правового значения для рассмотрения данного дела не имеет.  

                                                Относительно довода о том, что оспариваемый закон области противоречит ст.83 Главы 12 Федерального закона № 131-Ф3 «Переходные положения», поскольку в ней не оговорен особый порядок вступления в силу  ст.73 Федерального Закона № 131-Ф3, то судом высказаны суждения, с ко- торыми кассационная инстанция полагает возможным согласиться.  

                                                В соответствии с ч.1 ст. 83 Федерального Закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года настоящий федеральный закон, за исключением положений, для которых главой 12 данного закона установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2006 года.  

                                                Федеральным Законом № 129-ФЗ от 12 октября 2005 года в главу 12  Федерального Закона № 131-ФЗ внесены изменения. Глава 12 дополнена  положениями о переходном периоде (п.п. 1.1, 1.2, 1.3, 2.1), о вступлении  Закона в силу в полном объеме с 1 января 2009 года и оговорено - «за ис- ключением положений, для которых настоящей главой установлены иные  сроки и порядок вступления в силу».  

                                                Согласно 4.1.1. ст.83 Федерального Закона № 131-ФЗ со дня официального опубликования Федерального Закона до 1 января 2009 года уста- навливается переходный период.  

                                                В силу ч.2.1 ст.83 Федерального Закона № 131-ФЗ положения Федерального закона, в том числе установленные абзацем первым части 3 на- стоящей статьи, применяются с 1 января 2006 года до окончания переход- ного периода, в части, не противоречащей положениям частей 1.2 и 1.3 на- стоящей статьи.  

                                                В силу п. 1.2, п. 1.3 ст.83 Федерального Закона № 131-ФЗ в переходный период законом субъекта Российской Федерации должен быть опреде- лен порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в  соответствии с настоящим федеральным законом поселений.  

                                                В этой связи судом установлено, что город Елец вновь образованным  поселением не является.  

                                                В соответствии с Законом Липецкой области № 114-03 от 2 июля  2004 года «О наделении муниципальных образований в Липецкой области  статусом городского округа, муниципального района, городского поселения и сельского поселения» город Елец был наделен статусом городского поселения.  

                                                Таким образом, вступление в силу Федерального Закона № 131-ФЗ с 1  января 2009 г. относится ко вновь образованным муниципальным образова- ниям, для которых в переходный период законами субъектов Российской  Федерации и будет определяться порядок решения вопросов местного значения.  

                                                При таких данных судом правильно сделан вывод о том, что поскольку г.Елец вновь образованным поселением не является, то с учетом п.2.1  ст.83, Федеральный Закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, в том числе и  положения главы 10 об ответственности муниципальных образований, образованных до вступления в силу главы 12 Федерального Закона № 131-ФЗ,  применяются с 1 января 2006 года в полном объеме.  

                                                Довод заявителей о том, что Елецкий городской Совет не может не- сти ответственность до 1 января 2009 года, то есть до вступления в силу  Федерального Закона № 131-ФЗ, и вопрос об ответственности следует рас- сматривать с позиции единой ответственности всех органов местного самоуправления, в том числе и вновь образованных, несостоятелен, поскольку  кроме вышеприведенных положений заявители не учитывают положения  частей 4 и 5 ст.84 Федерального Закона № 131-ФЗ, в которых для вновь образованных муниципальных образований определен особый порядок ис- полнения полномочий органами местного самоуправления в переходный  период. Так, в связи с тем, что с 1 января 2006 года полномочия по реше- нию вопросов местного значения начинают исполнять органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, сформи- рованные в соответствии с Федеральным Законом № 131-ФЗ в 2004 году, то  ранее существовавшие органы местного самоуправления должны прекра- тить свою деятельность.  

                                                Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, счи- тающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного  самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы,  гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и други- ми нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей  компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта  противоречащим закону полностью или в части.  

                                                Поскольку по данному делу судом не установлено обстоятельств,  свидетельствующих о противоречии Закона Липецкой области «О роспуске  представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов» от 18 апреля 2006 года статье 83 главы 12 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», п.6 статьи 49 Федерального Закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года,  4 августа 2000 года, 21 марта 2002 года, 7 июля, 8 декабря 2003 года, 21  июля 2005 года), то заявления Соколова П.А. и Мелиховой Е.И. обоснован- но оставлены без удовлетворения.  

                                                С учетом изложенного, решение Липецкого областного суда от 22 мая  2006г. является законным, в связи с чем подлежит оставлению без изменения.  

                                                Ссылка в кассационной жалобе на оставление судом без внимания то- го обстоятельства, что распущенный муниципальный орган г.Ельца не принял ни одного нормативного правового акта, который мог бы быть при- знанным противоречащим федеральному законодательству, является несо- стоятельной.  

                                                Судом правильно указано на возможность возложения на Елецкий городской Совет депутатов ответственности за не устранение недостатков в  Уставе города и приведении его положений в соответствие с действующим  федеральным законодательством. Данная обязанность возникла у Совета  депутатов в силу правопреемства по отношению к ранее существовавшему  представительному органу местного самоуправления.  

                                                Иные доводы жалобы являлись предметом судебного исследования и  им дана надлежащая правовая оценка.  

                                                Руководствуясь ст.ст.360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации  

                                                определила: 

                                                Решение Липецкого областного суда от 22 мая 2006г. оставить без  изменения, кассационную жалобу Соколова П.А. и Мелиховой Е.И. - без  удовлетворения.  

                                                Председательствующий Судьи