РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

                                                Дело № 78-Г07-39 

                                                

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

                                                г. Москва «24» октября 2007 г.  

                                                Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской  Федерации в составе:  

                                                Председательствующего Хаменкова В.Б. Судей Соловьева В.Н. и Харланова A.B. 

                                                рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению Черновой А  Г , Плюто А Ю и Малышевой Е Г об  оспаривании Закона Санкт-Петербурга № 152-14 от 30 марта 2006 г. «О  целевой программе Санкт-Петербурга «Строительство административного  делового центра в Санкт-Петербурге» по кассационной жалобе заявителей на  решение Санкт-Петербургского городского суда от 28 июня 2007 г., которым  их требования были оставлены без удовлетворения.  

                                                Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Соловьева В.Н., объяснения представителя заявителей Беляева М.В.,  действующего по доверенностям от имени Черновой А.Г., Плюто А.Ю.,  Малышевой Е.Г. и Дружининского М.Н., а также представителей губернатора  Санкт-Петербурга Шумилова A.C. и Кузьменкова С.А., заключение по делу  прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я.,  полагавшей состоявшееся решение суда подлежащим отмене, а дело  направлению на новое рассмотрение, Судебная коллегия по гражданским делам  Верховного Суда Российской Федерации  

                                                установила: 

                                                29 марта 2006 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят  Закон Санкт-Петербурга № 152-14 «О целевой программе Санкт-Петербурга  «Строительство административного делового центра в Красногвардейском районе Санкт-Петербурга», включающий в себя в качестве обязательной части  целевую программу Санкт-Петербурга «Строительство административного  делового центра в Красногвардейском районе Санкт-Петербурга», являющуюся  приложением к указанному Закону. Данный Закон подписан губернатором  Санкт-Петербурга 30 марта 2006 г. и официально опубликован в журнале  «Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» № 3 от 11 апреля  2006 г.  

                                                4 октября 2006 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят  Закон Санкт-Петербурга № 462-74 «О внесении изменений в Закон Санкт- Петербурга «О целевой программе Санкт-Петербурга «Строительство  административного делового центра в Красногвардейском районе Санкт- Петербурга», который подписан губернатором Санкт-Петербурга 13 октября  2006 г. и официально опубликован в журнале «Вестник Администрации Санкт- Петербурга» № 11 (159) от 27 ноября 2006 г.  

                                                Дружининский М.Н., Беляев М.В., Чернова А.Г., Плюто А.Ю., Малышева  Е.Г. обратились в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением о  признании недействующим с момента принятия Закона Санкт-Петербурга   № 152-14 от 30 марта 2006 г. «О целевой программе Санкт-Петербурга  «Строительство административного делового центра в Красногвардейском  районе Санкт-Петербурга» с изменениями, внесенными Законом Санкт- Петербурга № 462-74 от 13 октября 2006 г. «О внесении изменений в Закон  Санкт-Петербурга «О целевой программе Санкт-Петербурга «Строительство  административного делового центра в Красногвардейском районе Санкт- Петербурга», которым исключено указание на Красногвардейский район.  

                                                В судебном заседании заявители Дружининский М.Н., Беляев М.В.,  Чернова А.Г., Плюто А.Ю., Малышева Е.Г., просили признать недействующим  с момента принятия Закон Санкт-Петербурга № 152-14 от 30 марта 2006 г. «О  целевой программе Санкт-Петербурга «Строительство административного  делового центра в Санкт-Петербурге» с имеющимся приложением (с учетом  изменений, внесенных Законом Санкт-Петербурга № 462-74 от 13 октября  2006г. в Закон Санкт-Петербурга № 152-14 от 30 марта 2006 г.),  

                                                В обоснование своих требований заявители сослались на то, что  оспоренный Закон Санкт-Петербурга нарушает их права на информацию  относительно строительства делового центра, на участие в обсуждении  вопросов, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, тем  самым создается угроза благоприятным условиям жизнедеятельности,  закрепленные в пункте 2 статьи 24 и в статье 42 Конституции Российской  Федерации, в статье 17 международного соглашения - Конвенции по защите  морской среды района Балтийского моря 1992 года, в статьях 3, 11, 13  Федерального закона № 7-ФЗ от 10 января 2001 г. «Об охране окружающей  среды», в пункте 5 статьи 69 Устава Санкт-Петербурга, в статьях 2, 7, 8, 9  Закона Санкт-Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в  обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на  территории Санкт-Петербурга» № 114-20 от 15 марта 2004 г., действовавшего до 20 июля 2006 г., в статье 3 Закона Санкт-Петербурга № 400-61 от 20 июля  2006 г. «О порядке организации и проведения публичных слушаний и  информирования населения при осуществлении градостроительной  деятельности в Санкт-Петербурге».  

                                                Кроме того, по мнению заявителей, оспариваемый Закон Санкт- Петербурга был принят в нарушение требований статей 3 и 32 Федерального  закона «Об охране окружающей среды», статей 12 и 14 Федерального закона  «Об экологической экспертизе», статей 2 и 3 Закона Санкт-Петербурга «О  порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений  в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга»  без проведения государственной экологической экспертизы, без получения  положительных заключений органов федерального надзора и контроля, без  материалов общественных обсуждений.  

                                                Заявители также утверждали, что Закон в нарушение требований статьи  28 Бюджетного кодекса Российской Федерации был принят без соблюдения  принципа гласности, несмотря на то, что финансирование программы  осуществляется за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.  

                                                Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузнецова  Т.А., представители губернатора Санкт-Петербурга Шумилов A.C. и Бакаева  Л.Н. просили суд отказать в удовлетворении заявленного требования как  необоснованного. При этом представители не отрицали, что оспариваемый  закон Санкт-Петербурга был принят без проведения предварительной  экологической экспертизы и общественных слушаний, так как, по их мнению,  этого не требовалось, поскольку данный Закон не регулирует вопросы  градостроительной деятельности.  

                                                Решением Санкт-Петербургского городского суда от 28 июня 2007 г.  требования, заявленные Черновой А.Г., Плюто А.Ю., Малышевой Е.Г. о  признании недействующим указанного Закона Санкт-Петербурга, оставлены  без удовлетворения.  

                                                Определением суда от 28 июня 2007 г. в отдельное производство  выделены требования Дружининского М.Н. и Беляева М.В.  

                                                Не соглашаясь с этим, заявители в кассационной жалобе просят отменить  вынесенные судом решение и определение, утверждая, что выводы суда не  соответствуют установленным по делу обстоятельствам и основаны на  ошибочном понимании и применении положений действующего бюджетного и  градостроительного законодательства.  

                                                Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы,  Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской  Федерации находит решение Санкт-Петербургского городского суда от 28  июня 2007 г. подлежащим отмене по следующим основаниям.  

                                                Обращаясь в суд, граждане Чернова А.Г., Плюто А.Ю., Малышева Е.Г.  считали, что принятым и опубликованным в установленном порядке законом  Санкт-Петербурга № 152-14 от 30 марта 2006 г. «О целевой программе Санкт- Петербурга «Строительство административного делового центра в Санкт- 

 

                                                Петербурге» нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией  Российской Федерации, федеральным законодательством, законами и другими  нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга.  

                                                В частности, они ссылались на то, что вопросы предстоящего  строительства административного делового центра затрагивают их права на  благоприятную окружающую среду, что его сооружение создаст угрозу  благоприятным условиям их жизнедеятельности, так как отсутствуют  результаты предварительной государственной экологической экспертизы, не  имеется положительных заключений органов федерального надзора и контроля,  а также результатов проведения общественных слушаний и информирования  жителей Санкт-Петербурга.  

                                                Отказывая заявителям в удовлетворении требований об оспаривании  указанного закона Санкт-Петербурга, суд сослался на то, что в ходе судебного  разбирательства, с учетом представленных доказательств, их доводы  подтверждения не нашли, а Закон, по своему содержанию, федеральному и  иному законодательству не противоречит.  

                                                Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской  Федерации с таким суждением суда согласиться не может в силу его  необоснованности.  

                                                Как усматривается из мотивировочной части решения, основные выводы  сделаны судом применительно к Закону «Санкт-Петербурга № 179-58 от  6.11.1997 г. «О целевых программах Санкт-Петербурга».  

                                                В соответствии с этим нормативным правовым актом субъекта  Российской Федерации, по мнению суда, оспариваемый заявителями Закон, а  также долгосрочная целевая программа, являющаяся приложением к нему, «не  предусматривают и не должны предусматривать» конкретные мероприятия,  связанные с непосредственным осуществлением строительства объекта.  

                                                В силу этого суд делает вывод: «не имеется оснований утверждать, что  данный Закон Санкт-Петербурга регулирует правоотношения, входящие в  сферу градостроительной деятельности».  

                                                А далее, развивая это суждение, суд утверждает, что, таким образом, все  доводы заявителей, касающиеся организации и проведения публичных  слушаний, информирования населения о планируемой градостроительной  деятельности при принятии оспариваемого Закона и «не должны были  соблюдаться».  

                                                Федеральный закон «Об охране окружающей среды», его положения, по  мнению суда, также не подлежат применению, так как оспариваемый Закон «не  регулирует указанные правоотношения», поскольку не предусматривает  ведения хозяйственной деятельности по строительству конкретных  производственных сооружений с использованием природных объектов».  

                                                По этим же основаниям оспариваемый заявителями Закон не может  противоречить Федеральному закону № 174-ФЗ от 23 ноября 1995 г. «Об  экологической экспертизе», так как, по мнению суда, им не предусматриваются строительство и эксплуатация конкретных объектов хозяйственной  деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду».  

                                                Судом также отмечено, что при принятии Закона Санкт-Петербурга   № 152-14 от 30 марта 2006 г. «О целевой программе Санкт-Петербурга  «Строительство административного делового центра в Санкт-Петербурге»  принцип гласности, установленный ст.28 Бюджетного кодекса Российской  Федерации, нарушен не был.  

                                                С приведенными суждениями и выводами суда согласиться нельзя по  следующим основаниям.  

                                                В силу части 3 ст.246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел,  возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и  доводами заявленных требований.  

                                                Выясняя обоснованность утверждений заявителей, суд обязан в тоже  время в порядке судопроизводства, предусмотренного Главой 23 ГПК РФ,  проверить, противоречит ли оспариваемый нормативный правовой акт или его  часть федеральным законам либо другим нормативным правовым актам,  имеющим большую юридическую силу.  

                                                Вместо этого, суд по существу выяснял, соответствует ли оспариваемый  Закон Санкт-Петербурга другому Закону Санкт-Петербурга «О целевых  программах Санкт-Петербурга», а, сделав вывод об отсутствии противоречий,  также указал, что он вообще не регулирует правоотношения, входящие в сферу  градостроительной деятельности.  

                                                Между тем, статьей 1 Закона Санкт-Петербурга № 152-14 от 30 марта  2006 г. была утверждена целевая программа Санкт-Петербурга «Строительство  административного делового центра в Красногвардейском районе Санкт- Петербурга».  

                                                В статье 2 этого закона указано, что финансирование мероприятий  программы осуществляется за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.  

                                                Судом указанное обстоятельство оставлено без внимания, хотя вопросы  финансирования долгосрочных целевых программа нашли специальное  отражение в нормах бюджетного и иного федерального законодательства.  

                                                Так, часть 3 ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации  предусматривает, что долгосрочная целевая программа, предлагаемая к  утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств  государственного внебюджетного фонда, должна содержать технико- экономическое обоснование; прогноз ожидаемых социально-экономических  (экологических) результатов реализации указанной программы; наименование  заказчика указанной программы; сведения о распределении объемов и  источников финансирования по годам; другие документы и материалы,  необходимые для ее утверждения.  

                                                Как пояснили представители губернатора Санкт-Петербурга в судебном  заседании кассационной инстанции, технико-экономическое обоснование  целевой программы содержится в приложении к оспариваемому закону, т.е. в  «паспорте» этой программы. Действительно, пунктом 1 предусматривается  

 

                                                «Перечень основных мероприятий Программы и объемы их финансирования».  В их число вошло проектирование и строительство объектов, а также указание  на ежегодные объемы финансирования по годам, начиная с 2006 года по 2016  год.  

                                                Таким образом, основной целью указанной программы является  строительство в Санкт-Петербурге административного делового центра, а  также жилых домов, объектов инженерной, транспортной, социальной и иных  инфраструктур в целях обеспечения функционирования этого центра.  

                                                Конечные (ожидаемые результаты) реализации программы 

                                                строительство объектов площадью не менее одного млн. кв. метров, развитие  рынка коммерческой недвижимости в Санкт-Петербурге, развитие  прилегающей к объектам территории, создание новых рабочих мест.  

                                                В этой связи несостоятельными являются утверждения представителей  губернатора и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, с которыми суд  по существу согласился, о том, что в данном случае речь не идет о  строительстве, а только о финансировании будущей деятельности в этом  направлении.  

                                                Между тем, как следует из письма председателя Комитета по  строительству Правительства Санкт-Петербурга от 11 сентября 2007 г. № 10- 175, направленного депутату Государственной Думы Федерального Собрания  Российской Федерации Тюльки ну В. А., принятие данной целевой программы и  является решением о строительстве административного делового центра в  Санкт-Петербурге.  

                                                Копия данного письма приобщена к материалам дела в качестве  дополнительного доказательства.  

                                                Поскольку в соответствии с указанной целевой программой Санкт- Петербурга ее государственным заказчиком является Комитет по  строительству, действующий от имени Санкт-Петербурга, то указанная  информация о строительстве заслуживает особого внимания.  

                                                Более того, из этого же письма следует, что в рамках исполнения  программы между государственным заказчиком и ООО «Газпром нефть  Инвест» было заключено Соглашение от 20.12.2006 г. «О предоставлении  субвенций из бюджета Санкт-Петербурга» на реализацию целевой программы  «Строительство административного делового центра в Санкт-Петербурге».  

                                                Согласно ст.З Федерального закона «Об охране окружающей среды» от  10 января 2002 г. № 7-ФЗ - хозяйственная и иная деятельность органов  государственной власти Российской Федерации, органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,  юридических и физических лиц, оказывающих воздействие на окружающую  среду, должна осуществляться на основе обязательной оценки воздействия на  окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и  иной деятельности.  

                                                Обязательным также является проведение в соответствии с  законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая  может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу  жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям  технических регламентов в области охраны окружающей среды.  

                                                Обосновывая свой вывод об отсутствии в оспариваемом законе указаний  на «конкретные мероприятия, связанные с непосредственным осуществлением  строительства объекта», суд сослался на то, что они и не должны  предусматриваться в силу закона Санкт-Петербурга «О целевых программах  Сан кт-Петербу рга».  

                                                С этим суждением согласиться нельзя, так как из имеющихся в деле  материалов: постановления Правительства Санкт-Петербурга № 250 от 14  марта 2006 г. «О проекте Закона Санкт-Петербурга «О целевой программе  Санкт-Петербурга «Строительство административного делового центра в  Красногвардейском районе Санкт-Петербурга», пояснительной записки к этому  проекту вице-губернатора Санкт-Петербурга, заключений юридического  управления, бюджетно-финансового комитета, постоянной комиссии по  городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам  Законодательного Собрания Санкт-Петербурга следует обратное.  

                                                Таким образом, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного  Суда Российской Федерации полагает, что Закон Санкт-Петербурга № 152-14  от 30 марта 2006 г. «О целевой программе Санкт-Петербурга «Строительство  административного делового центра в Санкт-Петербурге» фактически решает  вопросы строительства данного объекта, определяя заказчика этой программы,  цель, сроки реализации, исполнителя, объемы и источник финансирования.  

                                                Следовательно, у суда не имелось оснований утверждать об отсутствии  отношений, входящих в сферу градостроительной деятельности.  

                                                В силу п. 2 ст. 12 Федерального закона Российской Федерации № 174-ФЗ  от 23 ноября 1995 г. (в редакции Федерального закона № 232-ФЗ от 18 декабря  2006 г. «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской  Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»  (действовавшего на день судебного разбирательства) - проекты целевых  программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих  строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности,  оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких  объектов с учетом режима охраны природных объектов, являются объектами  государственной экологической экспертизы регионального уровня.  

                                                Судом оставлено без выяснения и такое существенное обстоятельство как  место строительства указанного административного делового центра в Санкт- Петербурге.  

                                                Из имеющихся в деле материалов, в том числе: из пояснительной записки  к проекту оспариваемого Закона, заключений комитетов и управлений  Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, постановления Правительства  Санкт-Петербурга усматривается конкретное место - Красногвардейский район  Санкт-Петербурга.  

 

                                                Оставлено без внимания суда и то обстоятельство, что впоследствии этот  Закон был изменен в части исключения упоминания этого места.  

                                                Вместе с тем, как сообщает председатель Комитета по строительству  Правительства Санкт-Петербурга в указанном письме, ООО «Газпром нефть  Инвест» в счет исполнения взятых обязательств по целевой программе  строительства осуществил в 2007 году приобретение объектов недвижимости и  представил об этом соответствующие документы.  

                                                Как утверждали заявители, и не отрицали представители  Законодательного Собрания и губернатора Санкт-Петербурга, экологической  экспертизы по строительству данного объекта, как и общественных слушаний,  не проводилось.  

                                                Судом указанное обстоятельство оставлено без выяснения.  

                                                Отказывая заявителям в удовлетворении их требований, суд указал, что  оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному  закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую  юридическую силу.  

                                                Между тем, как усматривается из Закона Санкт-Петербурга № 152-14 от  30 марта 2006 г. (ст.1), им была утверждена целевая программа строительства  административного делового центра в Санкт-Петербурге, в соответствии с ее  «паспортом» государственным заказчиком являлся Комитет по строительству  от имени Санкт-Петербурга, а исполнителем - Общество с ограниченной  ответственностью «Газпром нефть Инвест». Одновременно были утверждены  объемы и источники финансирования программы, а также сроки реализации  намеченных мероприятий. Особо оговорено, что финансирование расходов  осуществляется за счет бюджета Санкт-Петербурга в соответствии с порядком,  установленным правительством Санкт-Петербурга, и на основании соглашения,  заключенного между государственным заказчиком программы и исполнителем  основных мероприятий - программы.  

                                                Таким образом, учитывая, что речь идет о регулировании отношений,  связанных с выполнением работ в интересах Санкт-Петербурга, преследующих  цель удовлетворения государственных нужд за счет бюджета, суду следовало  выяснить был ли соблюден при этом единый порядок размещения заказов  (указанных работ), установленный Федеральным законом Российской  Федерации «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,  оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля  2005 г. № 94-ФЗ.  

                                                Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской  Федерации не может согласиться с позицией суда о том, что положения  указанного Закона в данном случае не подлежат применению.  

                                                Более того, в соответствии с письмом Минэкономразвития России от 5  сентября 2005 г. № 13785-АШ/Д 07 размещение заказов для государственных и  муниципальных нужд осуществляется только на основании положений  Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ.  

 

                                                Это означает, что законом определен порядок, в силу которого может  быть выявлен исполнитель работ по результатам конкурса либо аукциона, с  последующим заключением контракта, что должно обеспечить не только  качественное выполнение порученных работ, наилучшие условия этого, но и  наиболее рациональное использование бюджетных средств.  

                                                Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской  Федерации также полагает, что соблюдение требований закона, обеспечение  гласности и прозрачности в вопросах размещения заказов будет способствовать  предотвращению коррупции и других злоупотреблений.  

                                                В силу ст.362 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения  суда в кассационном порядке являются: неправильное определение  обстоятельств, имеющих значение для дела, а также несоответствие выводов  суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела.  

                                                При таких обстоятельствах вынесенное по данному делу решение Санкт- Петербургского городского суда от 28 июня 2007 г. не может быть признано  законным и обоснованным, в связи с чем подлежит отмене, а дело направлению  на новое рассмотрение в ином составе судей.  

                                                Суду также следует рассмотреть вопрос о целесообразности объединения  в одно производство и требований Дружининского М.Н. и Беляева М.В.  

                                                При новом рассмотрении дела суду следует в порядке, определенном  Главой 24 ГПК РФ, выяснить все обстоятельства, имеющие значение для  правильного разрешения требований заявителей, с учетом чего постановить  законное и обоснованное решение.  

                                                Руководствуясь ст.361, 362 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским  делам Верховного Суда Российской Федерации  

                                                определила: 

                                                решение Санкт-Петербургского городского суда от 28 июня 2007 г.  отменить.  

                                                Направить дело на новое рассмотрение в тот же суд в ином составе судей.