ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Дело № АКПИ23-1100 

РЕШЕНИЕ

 ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

г. Москва 29 февраля 2024 г.  

Верховный Суд Российской Федерации в составе судьи Верховного Суда Российской Федерации ФИО1 при секретаре Сибиле Г.В. с участием прокурора Слободина С.А., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по  административному исковому заявлению общества с ограниченной  ответственностью «ТеплоОгнеСпецКомплект» о признании частично  недействующим письма Федеральной службы по ветеринарному и  фитосанитарному надзору от 29 марта 2022 г. № ФС-КС-7/8385,  

установил:

29 марта 2022 г. Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному  надзору (далее также - Россельхознадзор, Служба) на имя руководителей  территориальных управлений Россельхознадзора направлено письмо   № ФС-КС-7/8385 (далее также - Письмо), в соответствии с которым  отменяются временные ограничения на ввоз не восприимчивых к ящуру диких,  зоопарковых и цирковых животных (животные отряда хищных, птиц, рептилий,  амфибий и гидробионтов) (абзац первый).  

Согласно абзацу второму Письма ограничения Россельхознадзора  от 20 января 2016 г. № ФС-ЕН-8/634 и от 14 июня 2018 г. № ФС-КС-7/14366 не  распространяются на продукцию, происходящую из третьих стран,  но следующую из Республики Армения в Российскую Федерацию, с учётом  эпизоотических ограничений, введённых Россельхознадзором в отношении  третьих странах.  

В абзаце третьем Письма указано, что при ввозе животных и товаров  

обязательным условием следует считать приложение копии ветеринарного  

сертификата, выданного компетентным органом страны происхождения,  подтверждающего эпизоотическое благополучие и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении.  

В абзаце четвёртом Письма Россельхознадзор обязал руководителей  территориальных управлений Россельхознадзора довести данную информацию  до сведения руководителей органов управления ветеринарией субъектов  Российской Федерации, а также всех заинтересованных организаций и лиц,  осуществляющих внешнеэкономическую деятельность.  

Общество с ограниченной ответственностью «ТеплоОгнеСпецКомплект»  (далее также - ООО «ТОСК», Общество) обратилось в Верховный Суд  Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании  недействующим Письма в части установления обязательного условия при ввозе  животных и товаров прилагать копию ветеринарного сертификата, выданного  компетентным органом страны происхождения, ссылаясь на то, что Письмо  издано Россельхознадзором с превышением полномочий, по своему  содержанию является нормативным правовым актом, однако не было  зарегистрировано и опубликовано в установленном порядке.  

По мнению административного истца, Письмо противоречит Положению  о едином порядке осуществления ветеринарного контроля (надзора) на  таможенной границе Евразийского экономического союза и на таможенной  территории Евразийского экономического союза, утверждённому Решением  Комиссии Таможенного Союза от 18 июня 2010 г. № 317 (далее - Положение о  едином порядке), которое не предусматривает обязанность по предоставлению  ветеринарного сертификата страны происхождения товара, нарушает его права  и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической  деятельности.  

В обоснование заявленного требования административный истец  указывает, что 13 октября 2022 г. между ООО «ТОСК» (покупатель) и  обществом с ограниченной ответственностью «Эм Ди Си» (поставщик),  зарегистрированным на территории Республики Армения, был заключён  договор поставки кормов для домашних животных, во исполнение которого  поставщик направил транспорт с товаром. По прибытии на территорию  пограничного контрольного ветеринарного пункта «Верхний Ларе» транспорт с  товаром был подвергнут проверке со стороны Северо-Кавказского  Межрегионального управления Федеральной службы по ветеринарному и  фитосанитарному надзору, по результатам которой составлен акт о нарушении  Единых ветеринарно-санитарных требований при перевозках товаров,  подконтрольных государственному ветеринарному надзору от 18 января 2023 г.   № 2243909, ввоз товара запрещён, а сам товар подлежал возврату в связи с  непредоставлением экспортёром ветеринарного сертификата страны  происхождения, подтверждающего эпизоотическое благополучие и  безопасность в ветеринарно-санитарном отношении, а также разрешения на  

ввоз товара. Данное решение было оспорено Обществом в Арбитражном суде  

Ставропольского края, который в удовлетворении заявленных требований  отказал, сославшись при этом на оспариваемое письмо.  

В письменных возражениях Федеральная служба по ветеринарному и  фитосанитарному надзору, Министерство сельского хозяйства Российской  Федерации (далее также - Минсельхоз России) указали, что Письмо издано в  пределах предоставленных Россельхознадзору полномочий, оспариваемое  положение Письма соответствует действующему законодательству в области  ветеринарии, нормам международного права, не нарушает прав, свобод и  охраняемых законом интересов административного истца.  

Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России)  в письменных объяснениях выразило позицию, что Письмо не содержит новых  правовых норм, его содержание соответствует нормам международного права.  

В судебном заседании представитель административного истца  ФИО2 поддержал заявленное требование.  

Представители Минсельхоза России ФИО3, Россельхознадзора  Жаворонок А.В. и ФИО4 не признали административный иск.  

Заинтересованное лицо Минюст России письменно заявило о  рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.  

Выслушав объяснения представителя административного истца  ФИО2, возражения представителей Федеральной службы по  ветеринарному и фитосанитарному надзору Жаворонка А.В. и ФИО4,  представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации  ФИО5, обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской  Федерации, проверив наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его  соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую  силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской  Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении  заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не  находит оснований для удовлетворения административного искового  заявления.  

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по  ветеринарному и фитосанитарному надзору, утверждённого постановлением  Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 327 (далее - Положение № 327), Россельхознадзор является федеральным органом  исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в  сфере ветеринарии, защите населения от болезней, общих для человека и  животных.  

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору  осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои  территориальные органы с привлечением уполномоченных и  подведомственных ей организаций, которые аккредитованы и имеют лицензии  в установленной сфере деятельности, во взаимодействии с другими  федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами  

субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,  

общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения   № 327).  

Подпунктами 5.1.1, 5.2'.30, 5.2.4, 5.11 пункта 5 Положения № 327  Россельхознадзору предоставлены полномочия осуществлять: федеральный  государственный ветеринарный контроль (надзор), в том числе в пунктах  пропуска через государственную границу Российской Федерации в пределах  своей компетенции; функции по обеспечению реализации обязательств,  вытекающих из членства Российской Федерации во Всемирной торговой  организации в установленной сфере деятельности; выдаёт разрешения (включая  введение и отмену ограничений) на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из  Российской Федерации, а также на транзит по её территории животных,  продукции животного происхождения, лекарственных средств для  ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок для животных;  взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти  иностранных государств и международными организациями в установленной  сфере деятельности.  

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору с  целью реализации полномочий имеет право давать разъяснения юридическим и  физическим лицам по вопросам, отнесённым к компетенции Службы;  осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы  (пункты 6.2 и 6.5 Положения № 327).  

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору в  соответствии с возложенными на неё задачами осуществляет выдачу  разрешения (включая введение и отмену ограничений) на ввоз в Российскую  Федерацию и на вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по её  территории поднадзорных грузов, представляет в установленном порядке  интересы Российской Федерации в международных организациях и во  взаимоотношениях с иностранными государствами по вопросам обеспечения  здоровья животных, безопасности сырья и продукции животного  происхождения и кормов для животных (абзац пятый подпункта «в» и  подпункт «е» пункта 6 постановления Правительства Российской Федерации  от 8 апреля 2004 г. № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и  фитосанитарному надзору»).  

Таким образом, оспариваемое административным истцом в части Письмо  издано Россельхознадзором в целях реализации предоставленных ему  контрольно-надзорных полномочий в сфере федерального государственного  ветеринарного надзора.  

Россельхознадзором Письмо направлено территориальным органам,  а также размещено на официальном сайте указанной службы в сети «Интернет»  (www.fsvps.gov.ru).  

Согласно требованиям пункта 1 части 5 статьи 2171 Кодекса  административного судопроизводства Российской Федерации по результатам  рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего  

разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами,  

суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью  или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует  действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений,  устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными  положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на  неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.  

Между тем подобного основания по настоящему делу не имеется. 

Условие на ввоз, установленное Письмом, является актом  правоприменения в рамках международных договоров со стороны одного  государства-члена договора (Российской Федерации) по отношению к другим  государствам-членам этого договора в рамках межгосударственных отношений.  

Письмо издано в целях реализации межгосударственных  (международных) отношений, носит информационный характер, представляет  соответствующую информацию о позиции Российской Федерации конкретно  определённому кругу субъектов отношений, то есть территориальным органам  Россельхознадзора и Федеральной таможенной службы, в частности о  необходимости прилагать копию ветеринарного сертификата, выданного  компетентным органом страны происхождения, подтверждающего  эпизоотическое благополучие и безопасность в ветеринарно-санитарном  отношении.  

Доводы административного истца о том, что Письмо не отвечает  Положению о едином порядке лишены правовых оснований.  

Вопросы ветеринарной сертификации и ветеринарного контроля при  ввозе продукции в страну регулируются ветеринарным законодательством  Российской Федерации и международными договорами, в частности,  Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее  также - Договор о ЕАЭС, ЕАЭС, Союз), актами Комиссии ЕАЭС, Соглашением  по применению санитарных и фитосанитарных мер Всемирной торговой  организации (далее также - ВТО), Кодексом здоровья наземных животных  Международного эпизоотического бюро и другими международными  договорами и актами.  

В соответствии со статьёй 1 Закона Российской Федерации  от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» (далее - Закон о ветеринарии) под  ветеринарией понимается область научных знаний и практической  деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их  лечение, выпуск полноценной и безопасной в ветеринарном отношении  продукции животного происхождения и защиту населения от болезней, общих  для человека и животных. К основным задачам ветеринарии в Российской  Федерации, осуществляемым федеральным органом исполнительной власти в  области нормативно-правового регулирования в ветеринарии, федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и  надзору в ветеринарии и другой закрепленной сфере деятельности, относится в  

том числе охрана территории Российской Федерации от заноса заразных  

болезней животных из иностранных государств и осуществление федерального  государственного ветеринарного контроля (надзора).  

Согласно подпункту 1 пункта I1 статьи 8 Закона о ветеринарии  предметом федерального государственного ветеринарного контроля (надзора)  является, кроме прочего, соблюдение юридическими лицами,  индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований  в области ветеринарии, установленных международными договорами  Российской Федерации в сфере ветеринарии, актами, составляющими право  ЕАЭС, данным законом, Федеральным законом от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О  государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»,  при производстве, перемещении, переработке, хранении, реализации и (или)  обороте подконтрольных товаров.  

Частью первой статьи 14 Закона о ветеринарии предусмотрено, что к  ввозу в Российскую Федерацию допускаются здоровые животные, а также  продукция животного происхождения, полученная от здоровых животных,  корма, кормовые добавки и лекарственные средства для животных из  благополучных в отношении заразных болезней животных иностранных  государств с соблюдением требований ветеринарного законодательства  Российской Федерации и условий, предусмотренных международными  договорами Российской Федерации.  

Статьёй 29 Договора о ЕАЭС установлено, что государства-члены во  взаимной торговле товарами вправе применять ограничения в случае, если  такие ограничения необходимы (пункт 1); оборот отдельных категорий товаров  может быть ограничен по основаниям, указанным в пункте 1 статьи 29  Договора (пункт 3).  

Порядок осуществления федерального государственного ветеринарного  контроля (надзора) в пунктах пропуска через Государственную границу  Российской Федерации (в том числе порядок принятия таможенными органами  решений по результатам проверки документов в специализированных пунктах  пропуска и порядок определения видов товаров в соответствии с единой  Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Таможенного  союза и случаев, когда проводится досмотр товаров) определяется  Правительством Российской Федерации (часть шестая статьи 14 Закона о  ветеринарии).  

Правилами осуществления федерального государственного  ветеринарного контроля (надзора) в пунктах пропуска через государственную  границу Российской Федерации, утверждёнными постановлением  Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. № 501 (далее - Правила осуществления контроля), определён порядок осуществления  федерального государственного ветеринарного контроля (надзора) в пунктах  пропуска через государственную границу Российской Федерации в  соответствии с Решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г.   № 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в Таможенном союзе»  

(далее - Решение комиссии № 317) и статьёй 8 Закона о ветеринарии (пункт 1).  

В силу пункта 9 Правил осуществления контроля при отсутствии  документов, предусмотренных пунктами 3-5 названных правил, а также в  случае введения запрета Россельхознадзором на ввоз подконтрольных товаров  должностное лицо таможенного органа принимает решение о запрете их ввоза  на таможенную территорию Евразийского экономического союза, а также  уведомляет перевозчика о принятом решении в письменной форме согласно  приложениям № 5 и 6 к Положению о едином порядке.  

Пунктом 16 Правил осуществления контроля закреплено, что по  результатам проведенного федерального государственного ветеринарного  контроля (надзора) подконтрольных товаров, указанных в пункте 10 этих  правил, должностным лицом Федеральной службы по ветеринарному и  фитосанитарному надзору принимается решение о пропуске, приостановке  движения, запрете ввоза, транзита или возврате подконтрольных товаров.  

Требования Положения о едином порядке применяются в отношении  товаров, указанных в Едином перечне товаров, подлежащих ветеринарному  (контролю) надзору, утверждённом Решением комиссии № 317 (далее - Единый перечень товаров). Названное положение устанавливает порядок  осуществления контроля государственными органами и учреждениями  государств - членов Евразийского экономического союза, осуществляющими  деятельность в области ветеринарии (далее соответственно - уполномоченные  органы государств-членов, государства-члены, Союз), за подконтрольными  товарами на таможенной границе Союза и на таможенной территории Союза в  целях недопущения ввоза на таможенную территорию Союза и перемещения  (перевозки) опасных для здоровья человека и животных подконтрольных  товаров (пункт 1.2).  

В свою очередь, пунктом 3.7 Положения о едином порядке  предусмотрено, что подконтрольные товары при ввозе, вывозе, транзите,  а также при перемещении внутри Союза с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена в течение всего времени  транспортировки должны сопровождаться ветеринарными сертификатами,  оформленными на бумажном бланке или в электронном виде, если это  предусмотрено Едиными ветеринарными (ветеринарно-санитарными)  требованиями. Ветеринарные сертификаты выдаются должностными лицами  уполномоченных органов государств-членов или государственными  (официальными) ветеринарными врачами стран-экспортёров.  

Согласно пунктам 3.14, 3.15 Положения о едином порядке при ввозе,  вывозе и транзите в отношении подконтрольных товаров применяются  следующие виды контроля: документарный, физический, лабораторный.  По результатам осуществления указанных видов контроля должностным лицом  пограничного контрольного ветеринарного пункта принимается одно из  следующих решений в отношении подконтрольных товаров: о пропуске;  о приостановке движения; о запрете ввоза; о возврате.  

В пункте 6.3 Положения о едином порядке установлено, что каждая  

партия подконтрольных товаров ввозится на таможенную территорию Союза  

при наличии разрешения на ввоз, указанного в пункте 6.1 данного положения, и  (или) ветеринарного сертификата, оформленного на бумажном бланке или в  электронном виде, выданного компетентным органом страны-экспортера  подконтрольного товара, если это предусмотрено Едиными ветеринарными  (ветеринарно-санитарными) требованиями, предъявляемыми к товарам,  подлежащим ветеринарному контролю (надзору), утверждённых Решением  Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 г. № 317 (далее также - Единые  ветеринарные требования).  

Продукты, используемые для кормления животных (корм для кошек и  собак), включённый в Единый перечень товаров.  

В соответствии с абзацем первым Единых ветеринарных требований эти  требования разработаны в целях недопущения возникновения, ввоза и  распространения на таможенной территории Евразийского экономического  союза возбудителей заразных болезней животных, в том числе общих для  человека и животных, и товаров животного происхождения, опасных в  ветеринарно-санитарном отношении.  

Главой 37 Единых ветеринарных требований закреплено, что к ввозу на  таможенную территорию Евразийского экономического союза и (или)  перемещению между государствами-членами допускаются кормовые добавки  для кошек и собак, а также готовые корма для кошек и собак, прошедшие  термическую обработку и полученные на предприятиях (абзац первый);  готовые корма для кошек и собак, прошедшие термическую обработку, должны  быть получены из сырья, происходящего с административных территорий,  свободных от заразных болезней животных и птиц (абзац второй).  

Согласно статье 1 Договора о функционировании Таможенного союза в  рамках многосторонней торговой системы (подписан в г. Минске 19 мая 2011 г.,  ратифицирован Федеральным законом от 19 октября 2011 г. № 282-ФЗ) с даты  присоединения любой из Сторон к Всемирной торговой организации (далее  также - ВТО) положения Соглашения ВТО, как они определены в Протоколе о  присоединении этой Стороны к ВТО, включающем обязательства, взятые в  качестве условия её присоединения к ВТО и относящиеся к правоотношениям,  полномочия по регулированию которых в рамках Таможенного союза  делегированы Сторонами органам Таможенного союза, и правоотношениям,  урегулированным международными соглашениями, составляющими  договорно-правовую базу Таможенного союза, становятся частью правовой  системы Таможенного союза.  

Следовательно, к отношениям по ветеринарной сертификации и  оформлению ветеринарных сертификатов также применяются положения  договоров, заключённых в рамках Всемирной торговой организации,  санитарных и фитосанитарных мер и Международного эпизоотического бюро в  порядке, определённом Договором о Союзе.  

В силу пункта 2 Приложения № 12 к Договору о ЕАЭС и пункта 2.1.3  Положения о едином порядке «ветеринарный сертификат» представляет собой  

документ, выдаваемый уполномоченным органом в области ветеринарии или  

компетентным органом третьей страны на подконтрольные ветеринарному  контролю (надзору) товары, подлежащие ввозу, перемещению (перевозке),  и удостоверяющий их безопасность в ветеринарно-санитарном отношении и  (или) благополучие административных территорий мест производства этих  товаров по заразным болезням животных (эпизоотическое благополучие), в том  числе болезням, общим для человека и животных.  

Положением о едином порядке установлено, что эпизоотическое  состояние (ситуация) - это ветеринарно-санитарная обстановка на  определённой территории в конкретно указанное время, характеризующееся  наличием болезней животных, их распространением и уровнем заболеваемости  (пункт 2.1.9); эпизоотическое благополучие - это отсутствие в популяции  животных на определённой территории заразных болезней животных,  доказанное по результатам ветеринарного контроля (надзора) (пункт 2.1.15).  

Согласно Общим положениям Единых ветеринарных требований  подконтрольные товары перевозятся с территории одного государства-члена на  территорию другого государства-члена в сопровождении ветеринарного  сертификата, выдаваемого уполномоченными органами государств-членов по  единым формам, утверждённым Евразийской экономической комиссией.  

Решением Комиссии Таможенного союза от 7 апреля 2011 г. № 607  «О формах Единых ветеринарных сертификатов на ввозимые на таможенную  территорию Евразийского экономического союза подконтрольные товары из  третьих стран» (далее - Решение № 607) утверждены формы Единых  ветеринарных сертификатов на ввозимые на таможенную территорию  Евразийского экономического союза подконтрольные товары из третьих стран.  В утверждённой Решением № 607 форме ветеринарного сертификата на  экспортируемые на таможенную территорию ЕАЭС кормовые добавки для  кошек и собак, а также готовые корма для кошек и собак, прошедших  термическую обработку (Форма № 36) указывается, что подписавший этот  ветеринарный сертификат государственный/официальный ветеринарный врач  удостоверяет, что экспортируемые на таможенную территорию Евразийского  экономического союза кормовые добавки для кошек и собак, а также готовые  корма для кошек и собак, прошедшие термическую обработку, произведены на  предприятиях, находящихся под контролем компетентной ветеринарной  службы страны-экспортера, и получены из сырья, происходящего из хозяйств  или административных территорий, свободных от заразных болезней животных  и птиц.  

Таким образом, основное назначение ветеринарного сертификата - это удостоверение безопасности товаров в ветеринарно-санитарном отношении  и (или) благополучия административных территорий мест производства  (происхождения) таких товаров.  

Анализ содержания Письма позволяет сделать вывод, что положений,  сформулированных в виде правовых норм (правил поведения), обязательных  для неопределённого круга лиц, оно не содержит, носит информационный  

характер об условиях на ввоз подконтрольных товаров.  

При этом изложенные в Письме разъяснения не изменяют и не дополняют  действующее законодательство, а воспроизведённые в Письме разъяснения в  изложенной интерпретации соответствуют действительному смыслу  разъясняемых нормативных положений и не устанавливают общеобязательные  правила.  

Не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом,  затрагивающим права, свободы, обязанности человека и гражданина, Письмо  не подлежало государственной регистрации по Правилам подготовки  нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и  их государственной регистрации, утверждённым постановлением  Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009,  его издание не требовало официального опубликования в порядке,  предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г.   № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента  Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных  правовых актов федеральных органов исполнительной власти».  

По приведённым выше мотивам Письмо не подлежит признанию не  действующим по результатам проверки его содержания, поскольку оно не  обладает нормативными свойствами и не оказывает общерегулирующего  воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований  ветеринарного законодательства Российской Федерации и актов, составляющих  право Союза.  

Руководствуясь статьями 175-180, 2171 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской  Федерации  

решил:

в удовлетворении административного искового заявления общества с  ограниченной ответственностью «ТеплоОгнеСпецКомплект» о признании  частично недействующим письма Федеральной службы по ветеринарному и  фитосанитарному надзору от 29 марта 2022 г. № ФС-КС-7/8385 отказать.  

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию  Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия  в окончательной форме.  

Судья Верховного Суда 

Российской Федерации 

ФИО1