ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

                                                Дело № 46-АПГ14-1 

                                                

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

                                                г.Москва 19 марта 2014 г.  

                                                Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

                                                председательствующего Еременко Т.И., судей Анишиной В.И. и Ксенофонтовой О.А. при секретаре Дарькине АО. 

                                                рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по  заявлению Пеньковой В.А. о признании недействующими отдельных положений Порядка предоставления земельных участков,  государственная собственность на которые не разграничена, в городском  округе Самара для целей, не связанных со строительством, утвержденного  постановлением правительства Самарской области от 21 июня 2006 г. № 74  

                                                по апелляционной жалобе Пеньковой В.А. на решение Самарского  областного суда от 6 декабря 2013 года, которым её заявление удовлетворено  частично.  

                                                Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Анишиной В.И., объяснения представителя губернатора Самарской области  и министерства имущественных отношений Самарской области Вирт О.И.,  возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение  прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой  Н.Ю., полагавшей решение суда отменить в части, Судебная коллегия по  

                                                административным делам Верховного Суда Российской Федерации 

                                                установила: 

                                                21 июня 2006 г. правительством Самарской области принято  постановление № 74 «О порядке распоряжения земельными участками,  государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара» (далее - Постановление), первоначальный текст которого  опубликован в издании «Волжская коммуна» 28 июня 2006 г., № 114 (25667).  

                                                Пунктом 1 Постановления утвержден Порядок предоставления  земельных участков, государственная собственность на которые не  разграничена, в городском округе Самара для целей, не связанных со  строительством (далее - Порядок).  

                                                Согласно абзацу 2 пункта 2.4 Порядка в целях установления  фактического использования испрашиваемого земельного участка и при  наличии оснований, определенных в соответствии с действующим  законодательством, министерство или по его поручению соответствующее  государственное учреждение Самарской области осуществляет осмотр  земельного участка на местности. Результаты осмотра земельного участка  оформляются актом осмотра земельного участка.  

                                                Абзацем 8 пункта 3.3 Порядка установлено, что в случае, если после  получения кадастрового паспорта земельного участка выявились  предусмотренные действующим законодательством или настоящим  Порядком обстоятельства, являющиеся основанием для принятия решения об  отказе в приеме заявления и возврате представленных документов или об  отказе в предоставлении земельного участка, министерство принимает  соответствующее решение в двухнедельный срок с момента выявления  указанных обстоятельств и уведомляет об этом заявителя.  

                                                Пенькова В. А. обратилась в суд с заявлением о признании  противоречащими федеральному законодательству и недействующими  абзаца 2 пункта 2.4 и абзаца 8 пункта 3.3 Порядка (в редакции постановления  правительства Самарской области от 13 апреля 2012 г. № 198), ссылаясь на  их противоречие статьям 7, 15, 34 Земельного кодекса Российской  Федерации. Кроме того, по мнению заявительницы, указанные нормы  вносят неопределенность и неясность правового регулирования в ходе  реализации прав на предоставление земельного участка для целей, не  связанных со строительством, что в свою очередь привело к отказу ей в  предоставлении земельного участка.  

                                                Решением Самарского областного суда от 6 декабря 2013 года, заявление  Пеньковой В.А. частично удовлетворено, признаны противоречащими  федеральному законодательству и недействующими со дня вступления  решения суда в законную силу абзац 2 пункта 2.4 в части слов «и при  наличии оснований, определенных в соответствии с действующим  законодательством» и абзац 8 пункта 3.3 Порядка.  

                                                В апелляционной жалобе Пенькова В.А. просит решение изменить,  путем удовлетворения заявленных ею требований в полном объеме.  

                                                Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы,  Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации приходит к следующему.  

                                                В соответствии с пунктами «в», «г», «н» части 1 статьи 72 Конституции  Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности, установления общих  принципов организации системы органов государственной власти и местного  самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации.  

                                                По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в  соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов  Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты  субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным  законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом,  изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и  5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).  

                                                Согласно пункту 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г.   № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской  Федерации» распоряжение земельными участками, указанными в статье 3.1  данного Федерального закона, осуществляется после государственной  регистрации права собственности на них, если названным Федеральным  законом или другим федеральным законом не предусмотрено иное.  Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные  участки, государственная собственность на которые не разграничена, не  является препятствием для осуществления распоряжения ими.  

                                                Распоряжение земельными участками, государственная собственность на  которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными  центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется  органами местного самоуправления указанных поселений, если законами  соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что  распоряжение такими земельными участками осуществляется  исполнительными органами государственной власти субъектов Российской  Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством  Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной  деятельности.  

                                                Статьей 3.1 указанного Федерального закона установлены правовые  основы для разграничения государственной собственности на землю на  собственность Российской Федерации (федеральная собственность),  собственность субъекта Российской Федерации (государственная  собственность) и собственность муниципальных образований  (муниципальная собственность).  

                                                В силу пункта 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации  органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны  обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые  находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах  эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности  процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные  органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок  рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все  заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не  допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных  категорий граждан, если иное не установлено законом; уполномочить на  управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью  специальный орган.  

                                                Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных  участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в  государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных  со строительством, подают в письменной или электронной форме с  использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего  пользования, в том числе сети «Интернет», включая единый портал  государственных и муниципальных услуг, заявления в исполнительный  орган государственной власти или орган местного самоуправления,  предусмотренные статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации.  Соответствующее заявление может быть подано через  многофункциональный центр (пункт 2 статьи 34 указанного Кодекса).  

                                                Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и  муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти,  органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными  органами государственной власти субъектов Российской Федерации  регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об  организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в  силу пункта 1 части 1 статьи 6 которого, государственные или  муниципальные услуги предоставляются уполномоченными органами в  соответствии с административными регламентами.  

                                                Пунктом 1 части 2 статьи 5.1 Закона Самарской области от  11 марта 2005 г. № 94-ГД «О земле» установлено, что правительство  Самарской области или уполномоченный им исполнительный орган  государственной власти Самарской области осуществляет распоряжение  расположенными в городском округе Самара земельными участками,  государственная собственность на которые не разграничена, а именно  устанавливает процедуры и критерии предоставления земельных участков.  

                                                Постановлением правительства Самарской области от 13 июня 2006 г. №  67 «Об органах исполнительной власти Самарской области, уполномоченных  на распоряжение земельными участками, государственная собственность на  которые не разграничена, в городском округе Самара» полномочия по  распоряжению земельными участками, государственная собственность на  которые не разграничена, в городском округе Самара для целей, не  связанных со строительством (в том числе занимаемыми зданиями,  строениями, сооружениями), возложены на Министерство имущественных  отношений Самарской области.  

 

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации  полномочий правительством Самарской области принято постановление,  которым утвержден Порядок, отдельные положения которого оспариваются  Пеньковой В.А.  

                                                Согласно разъяснениям, данным в пункте 25 Постановления Пленума  Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О  практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых  актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или  его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если  оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не  вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа  или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку  такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или  должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом  случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим  полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.  

                                                Аналогичная правовая позиция неоднократно высказывалась  Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 25  апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16- П, от 21 января 2010 г. № 1-П, из которых следует, что правовая норма  должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности,  вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку  такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности,  недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения  всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы  ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее  произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех  перед законом и судом.  

                                                Удовлетворяя заявление Пеньковой В.А. в части признания незаконным  указания в абзаце 2 пункта 2.4 Порядка на то, что осмотр земельного участка  проводится «и при наличии оснований, определенных в соответствии с  действующим законодательством», суд исходил того, что федеральным  законодательством такие основания не определены, следовательно,  оспариваемая норма в данной части вносит неясность в организацию  процедуры предоставления земельных участков.  

                                                Рассматривая дело, суд установил, что абзац 8 пункта 3.3 Порядка не  соответствует требованиям формальной определенности, в связи с чем  признал его недействующим.  

                                                Вывод суда мотивирован тем, что правительство Самарской области  установило возможность направления Министерством имущественных  отношений Самарской области в адрес заявителя отказа в приеме заявления,  возврате документов, отказа в предоставлении земельного участка, тогда как  условия и основания, предусмотренные законом, для принятия таких  решений не определены. Данное обстоятельство вносит неопределенность и неясность в процедуру реализации права заинтересованных лиц на  предоставление им земельных участков для целей, не связанных со  строительством, и приводит к возможности отказа в приеме заявления,  возврате документов, что федеральным законодательством не допускается,  либо отказа в предоставлении земельного участка не по основаниям,  предусмотренным исключительно Земельным кодексом Российской  Федерации (пункт 4 статьи 28), а по иным «предусмотренным действующим  законодательством или настоящим Порядком» обстоятельствам, что  императивно запрещено положениями пункта 4 статьи 28 Земельного  кодекса Российской Федерации.  

                                                Как следует из названных выше норм, оспариваемый абзац 8 пункта 3.3  Порядка в части предусматривающей возможность отказа в приеме  заявления и его возврате, противоречит и пункту 1 статьи 34 Земельного  кодекса Российской Федерации предусматривающему, что рассмотрению  подлежат все заявки.  

                                                Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам,  исчерпывающим образом изложены в решении суда и являются  обоснованными.  

                                                Судебная коллегия соглашается с суждением суда о непротиворечии  действующему законодательству абзаца 8 пункта 3.3. Порядка в том смысле,  что после получения кадастрового паспорта земельного участка  уполномоченный орган может принять решение об отказе в его  предоставлении на основании пункта 4 статьи 28 Земельного кодекса  Российской Федерации, поскольку наличие такой возможности  усматривается из пункта 5 статьи 34 Земельного кодекса Российской  Федерации, в силу которого решение о предоставлении (отказе в  предоставлении) земельного участка уполномоченный орган выносит только  после предоставления кадастрового паспорта. Само по себе изготовление  кадастрового паспорта является этапом в процедуре предоставления  земельного участка и не порождает правовых последствий в виде  обязательного предоставления лицу земельного участка.  

                                                Кроме того, суд, проанализировав действующее законодательство,  пришел к выводу о том, что абзац 2 пункта 2.4 Порядка в части  осуществления Министерством имущественных отношений Самарской  области осмотра земельного участка действующему законодательству,  имеющему большую юридическую силу, не противоречит, поскольку не  устанавливает дополнительного ограничения для лиц, обратившихся с  заявлением о предоставлении земельного участка, не снижает правовых  гарантий на приобретение земельного участка. Осмотр испрашиваемого  земельного участка, составленный по его результатам акт, является лишь  источником информации, в котором могут содержаться сведения,  необходимые для решения вопроса о предоставлении земельного участка.  

                                                При этом сам порядок проведения осмотра и составления  соответствующего акта установлен приказом Министерства имущественных отношений Самарской области № 1695 от 20 июня 2011 г. «Об утверждении  Порядка взаимодействия при выполнении заявок Министерства  имущественных отношений Самарской области на проведение осмотра  земельных участков с целью определения их фактического использования в  рамках исполнения государственного задания Самарской области на  оказание (выполнение работ) государственному автономному учреждению  Самарской области «Многофункциональный центр по оказанию услуг в  сфере оборота недвижимости».  

                                                Суд апелляционной инстанции не может признать правильным данный  вывод суда, поскольку он основан на неправильном применении и  толковании норм материально права.  

                                                Как следует из оспариваемого Порядка, он разработан в соответствии с  Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О  введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Законом  Самарской области «О земле», иными нормативными правовыми актами  Российской Федерации и Самарской области и определяет процедуру и  критерии предоставления земельных участков, государственная  собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара для  целей, не связанных со строительством (пункт 1.1 Порядка); направлен на  обеспечение рационального и эффективного использования земель,  соблюдение принципов справедливости, публичности, открытости и  прозрачности процедур предоставления земельных участков для целей, не  связанных со строительством (пункт 1.2 Порядка).  

                                                Между тем, оспариваемая норма вносит неясность, в каких случаях при  рассмотрении заявления о предоставлении земельного участка проводится  его осмотр (во всех или выборочно), каковы критерии выбора для осмотра  участка, нигде не урегулирован порядок проведения такого осмотра самим  уполномоченным органом (министерством). Также установлены цели  осмотра «установления фактического использования испрашиваемого  земельного участка» не предусмотренные земельным законодательством в  качестве условий их предоставления гражданам.  

                                                Таким образом, абзац 2 пункта 2.4 Порядка не соответствует  требованиям формальной определенности, ясности, недвусмысленности  правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового  регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех  перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации),  поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии  единообразного понимания и применения правовой нормы. Данная позиция,  как указывалось выше, согласуется с суждениями Конституционного Суда  Российской Федерации, который неоднократно указывал на то, что  неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее  единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений  правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями.  

 

Не может быть признана состоятельной ссылка суда на порядок  проведения осмотра и составления соответствующего акта, утвержденный  приказом Министерства имущественных отношений Самарской области №  1695 от 20 июня 2011 г., поскольку данный порядок действует только в  отношении государственного автономного учреждения Самарской области  «Многофункциональный центр по оказанию услуг в сфере оборота  недвижимости».  

                                                Рассматривая апелляционную жалобу, Судебная коллегия установила,  что Министерство имущественных отношений Самарской области также  осуществляет осмотр земельных участков, однако порядок и процедура  такого осмотра каким-либо актом не урегулированы, в ходе осмотра  производится вынос границ на местности, фотофиксация по усмотрению  лица, осуществляющего осмотр, что не отрицалось в судебном заседании  представителями Министерства имущественных отношений Самарской  области, и при этом не согласуется в полной мере с полномочиями  указанного органа в сфере земельных отношений.  

                                                При таких обстоятельствах обжалуемое решение в названной части не  может быть признано законным и подлежит отмене.  

                                                На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 330  Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная  коллегия по административным делам Верховного Суда Российской  Федерации  

                                                определила: 

                                                решение Самарского областного суда от 6 декабря 2013 года в части  отказа в удовлетворении заявления Пеньковой В. А. о признании  недействующим абзаца 2 пункта 2.4 Порядка отменить, принять по делу  новое решение, которым заявление Пеньковой В.А. удовлетворить, признать  недействующим абзац 2 пункта 2.4 Порядка предоставления земельных  участков, государственная собственность на которые не разграничена, в  городском округе Самара для целей, не связанных со строительством,  утвержденного постановлением правительства Самарской области от 21  июня 2006 г. № 74 в части осуществления Министерством имущественных  отношений Самарской области осмотра земельного участка.  

                                                В остальной части решение Самарского областного суда от 6 декабря  2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Пеньковой В.А. - без удовлетворения.