ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Дело № АПЛ22-662 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г. Москва 31 января 2023 г.  

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в  составе  

председательствующего Зайцева В.Ю., 

членов коллегии Крупнова И.В.,  

ФИО1 

при секретаре Шолгиной Н.И.  с участием прокурора Слободина С.А.  

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по  административному исковому заявлению Иркутской региональной  природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним  природу вместе» о признании частично недействующим пункта 4.3 свода  правил «Дороги лесные. Правила проектирования и строительства»,  утверждённого приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16 декабря 2016 г.   № 952/пр,  

по апелляционной жалобе Иркутской региональной природоохранной и  правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» на  решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 2022 г. по делу   № АКПИ22-821, которым в удовлетворении административного искового  заявления отказано.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционной жалобы  представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального  

хозяйства Российской Федерации ФИО2, заключение прокурора  

Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А.,  полагавшего апелляционную жалобу необоснованной,  

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации 

установила: 

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства  Российской Федерации (далее также - Минстрой России) приказом от 16  декабря 2016 г. № 952/пр утвердило свод правил «Дороги лесные. Правила  проектирования и строительства» (далее - Свод правил).  

Свод правил зарегистрирован Федеральным агентством по техническому  регулированию и метрологии (далее - Росстандарт) и опубликован в  «Информационном бюллетене о нормативной, методической и типовой  проектной документации», 2017 г., № 7, а также размещён на официальном  сайте Минстроя России.  

В соответствии с разделом 4 Свода правил, именуемым «Классификация  и категории лесных дорог», лесные дороги по назначению подразделяются на  лесовозные лесные дороги и лесохозяйственные лесные дороги. Лесовозные  лесные дороги предназначены для вывозки заготовленной древесины с мест  заготовки, перевозки лесозаготовительной техники, технических грузов и  доставки персонала к местам работы и обратно, а также для лесохозяйственных  целей (охраны, защиты и воспроизводства лесов). Лесовозные лесные дороги  строят в эксплуатирующихся лесах (пункт 4.1), по срокам действия выделяют  лесовозные лесные дороги постоянного действия и временные (пункт 4.2).  

Согласно пункту 4.3 Свода правил лесовозные лесные дороги  постоянного действия являются объектами капитального строительства и  подразделяются на грузосборочные (лесовозные магистрали), лесовозные  ветки - ответвления от лесовозной магистрали и лесовозные усы - ответвления  от лесовозных веток.  

Иркутская региональная природоохранная и правозащитная  общественная организация «Сохраним природу вместе»  (далее также - Организация), осуществляющая деятельность в области охраны  окружающей среды в целях защиты прав граждан, обратилась в Верховный Суд  Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании  не действующим пункта 4.3 Свода правил в части признания лесовозных  лесных дорог постоянного действия объектами капитального  строительства. В обоснование заявленного требования указала на противоречие  оспариваемого положения требованиям статей 10, 12, 21, 45, 111 Лесного  кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), как допускающего  возможность вырубки деревьев в защитных лесах в целях строительства,  реконструкции и эксплуатации лесовозных лесных дорог как объектов  капитального строительства и линейных объектов, что противоречит целевому  назначению защитных лесов, нарушает права граждан Российской Федерации  на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.  

Минстрой России административный иск не признал, просил в его  

удовлетворении отказать, поскольку Свод правил утверждён в пределах  

имеющихся полномочий, введён в действие в установленном порядке, является  документом стандартизации, прав административного истца не нарушает.  

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября  2022 г. в удовлетворении административного искового заявления Организации  отказано.  

В апелляционной жалобе и дополнительных пояснениях  административный истец, не согласившись с таким решением, просит его  отменить, как принятое с существенным нарушением норм материального  права при несоответствии выводов суда действительным обстоятельствам  административного дела, и принять новое решение об удовлетворении  административного иска. Ссылается на то, что лесовозные лесные дороги, не  являясь автомобильными дорогами, не могут быть объектами капитального  строительства. В отношении лесовозных дорог допускаемое строительство,  реконструкция, капитальный ремонт и эксплуатация объектов капитального  строительства не отвечают целевому назначению защитных лесов и  выполняемых ими полезных функций, противоречит нормам ЛК РФ.  

В суд апелляционной инстанции административный истец направил  заявление о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего  представителя.  

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы  апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской  Федерации оснований для её удовлетворения не находит.  

Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в  Российской Федерации» (далее - Закон о стандартизации) устанавливает  правовые основы стандартизации в Российской Федерации, в том числе  функционирования национальной системы стандартизации, и направлен на  обеспечение проведения единой государственной политики в сфере  стандартизации (часть 1 статьи 1).  

Документом по стандартизации является документ, в котором для  добровольного и многократного применения устанавливаются общие  характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в  отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если  обязательность применения документов по стандартизации устанавливается  Законом о стандартизации (пункт 1 статьи 2 этого же закона).  

Свод правил является документом по стандартизации, содержащим  правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения  соблюдения требований технических регламентов (пункт 12 статьи 2,  пункт 4 статьи 14 Закона о стандартизации).  

В силу статьи 22 названного федерального закона своды правил  разрабатываются, утверждаются, изменяются и отменяются федеральным  органом исполнительной власти или Государственной корпорацией по атомной  энергии «Росатом». Порядок разработки, утверждения, опубликования,  изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством  

Российской Федерации.  

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г.   № 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования,  изменения и отмены сводов правил (далее - Правила разработки),  пункт 3 которых устанавливает, что разработка, утверждение, изменение и  отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере  деятельности.  

Подпунктом 5.2.9 пункта 5 Положения о Министерстве строительства и  жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утверждённого  постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г.   № 1038, принятие сводов правил и других нормативно-технических документов  добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается  соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ  «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее также - Технический регламент о безопасности зданий и сооружений), отнесено к  компетенции Минстроя России.  

Регистрация свода правил осуществляется федеральным органом  исполнительной власти в сфере стандартизации в порядке, установленном  федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по  выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию  в сфере стандартизации. Федеральный орган исполнительной власти в сфере  стандартизации организует опубликование, издание и распространение свода  правил, включая изменения, вносимые в него, для обеспечения доступа к нему  заинтересованных лиц (пункты 13,14 Правил разработки).  

Таким органом в силу пункта 1 и подпункта 5.4.7.1 пункта 5.4 Положения  о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии,  утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от  17 июня 2004 г. № 294, является Федеральное агентство по техническому  регулированию и метрологии (Росстандарт), зарегистрировавшее Свод правил.  

На основании изложенного выше суд первой инстанции пришёл к  правильному выводу о том, что Свод правил утверждён полномочным  федеральным органом исполнительной власти и введён в действие с  соблюдением установленного порядка.  

Свод правил распространяется на проектирование, строительство и  содержание автомобильных лесных дорог на территории лесного фонда  Российской Федерации, являющихся дорогами необщего пользования и  предназначенных для движения специализированных категорий транспортных  средств (раздел 1).  

Документ включён в Перечень документов в области стандартизации, в  результате применения которых на добровольной основе обеспечивается  соблюдение требований Технического регламента о безопасности зданий и  сооружений (приказ Росстандарта от 2 апреля 2020 г. № 687).  

Судом проверено и обоснованно подтверждено соответствие  пункта 4.3 Свода правил нормативным правовым актам, имеющим большую  юридическую силу и регулирующим правоотношения в рассматриваемой  

сфере.  

Статья 13 ЛК РФ предусматривает, что в целях использования, охраны,  защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры,  в том числе лесных дорог. Объекты лесной инфраструктуры должны  содержаться в состоянии, обеспечивающем их эксплуатацию по назначению  при условии сохранения полезных функций лесов. Объекты лесной  инфраструктуры после того, как отпадёт надобность в них, подлежат сносу, а  земли, на которых они располагались, - рекультивации. Лесные дороги могут  создаваться при любых видах использования лесов, а также в целях охраны,  защиты и воспроизводства лесов (части 1-4).  

В соответствии с частью 5 приведённой нормы кодекса Перечень  объектов лесной инфраструктуры утверждается Правительством Российской  Федерации для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, а  порядок проектирования, создания, содержания и эксплуатации таких объектов  - уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.  

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2012 г.   № 1283-р утверждён Перечень объектов лесной инфраструктуры для защитных  лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов, предусматривающий  различные объекты лесной инфраструктуры в зависимости от вида леса.  

Данным перечнем к объектам лесной инфраструктуры для  использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в эксплуатационных и  резервных лесах, в защитных лесах, относящихся к категории лесов,  расположенных на особо охраняемых природных территориях, в защитных  лесах, относящихся к категории лесов, расположенных в водоохранных зонах, и  на особо защитных участках лесов, за исключением заповедных лесных  участков, отнесены лесные дороги.  

Порядком проектирования, создания, содержания и эксплуатации  объектов лесной инфраструктуры, утверждённым приказом Министерства  природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 5 августа 2020 г.   № 565, предусмотрено, что проектирование объектов лесной инфраструктуры  осуществляется для объектов капитального строительства, особенности  проектирования лесовозных лесных дорог постоянного действия  регламентируются Сводом правил (пункты 9, 11).  

Понятие «объект капитального строительства» раскрыто в пункте  10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации  (далее - ГрК РФ), в соответствии с которым - это здание, строение,  сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением  некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного  участка (замощение, покрытие и другие). Согласно пункту 10 этой же статьи  линейными объектами являются линии электропередачи, линии связи (в том  числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги,  железнодорожные линии и другие подобные сооружения.  

Пунктом 23 части 2 статьи 2 Технического регламента о безопасности  зданий и сооружений предусмотрено, что под сооружением понимается  результат строительства, представляющий собой объёмную, плоскостную или  

линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или)  

подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и  ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения  производственных процессов различного вида, хранения продукции,  временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.  

Перечнем объектов капитального строительства, не связанных с  созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных  лесов, резервных лесов, утверждённым распоряжением Правительства  Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. № 1084-р, автомобильная дорога  отнесена к числу таких объектов.  

Таким образом, к объектам капитального строительства относятся в том  числе линейные объекты, в частности автомобильные дороги, другие подобные  сооружения. Отнесение объектов к капитальным осуществляется на основании  признаков (характеристик), содержащихся в приведённых нормах ГрК РФ и  Технического регламента о безопасности зданий и сооружений.  

Доводы административного истца, повторённые в апелляционной жалобе,  о несоответствии пункта 4.3 Свода правил в части признания лесовозных  лесных дорог постоянного действия объектами капитального строительства  статьям 10, 12, 111 ЛК РФ несостоятельны, так как названные нормы  непосредственно не регулируют вопросы отнесения объектов к капитальным  или некапитальным.  

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что лесовозные лесные дороги не  могут быть отнесены к числу автомобильных дорог, лишена правовых  оснований.  

Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных  дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении  изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»  устанавливает, что автомобильная дорога - это объект транспортной  инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и  включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода  автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные  элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и  дорожные сооружения, являющиеся её технологической частью, - защитные  дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения,  производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог  (пункт 1 статьи 3).  

«ГОСТ 17461-84. Межгосударственный стандарт. Технология  лесозаготовительной промышленности. Термины и определения»  (утверждённый и введённый в действие постановлением Госстандарта СССР от  14 декабря 1984 г.) в разделе «Лесовозные дороги» содержит термины как  «лесовозная дорога», так и «автомобильная лесовозная дорога».  

Вопреки доводам апелляционной жалобы отнесение лесовозных лесных  дорог постоянного действия к объектам капитального строительства не  противоречит целевому назначению защитных лесов, к которым согласно  части 1 статьи 111 ЛК РФ относятся леса, являющиеся природными объектами,  

имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается  

особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства  лесов, поскольку лесовозные дороги строятся в эксплуатирующихся лесах.  

Статья 21 ЛК РФ, регламентирующая строительство, реконструкцию,  капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию и вывод из эксплуатации объектов  капитального строительства, не связанных с созданием лесной  инфраструктуры, на землях лесного фонда допускает названные виды  деятельности при использовании лесов, в частности, в целях строительства,  реконструкции и эксплуатации линейных объектов (пункт 3 части 1).  

С учётом изложенного выше, отказывая в удовлетворении  административного иска, суд верно исходил из того, что отнесение лесовозных  лесных дорог постоянного действия к объектам капитального строительства не  противоречит действующему законодательству.  

Какого-либо федерального закона или иного правового акта большей  юридической силы, которому бы противоречил пункт 4.3 Свода правил не  имеется. При этом Свод правил, являющийся нормативно-техническим  документом, устанавливает для добровольного применения правила и  принципы в отношении процессов для целей соблюдения технических  регламентов, не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и  обязанности граждан, а также устанавливающих правовой статус организаций.  

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано,  вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном  применении норм материального права.  

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или  изменения решения в апелляционном порядке не имеется.  

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия  Верховного Суда Российской Федерации  

определила: 

решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 2022 г.  оставить без изменения, апелляционную жалобу Иркутской региональной  природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним  природу вместе» - без удовлетворения.  

Председательствующий В.Ю. Зайцев  Члены коллегии И.В. Крупное  

 

ФИО1