ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 № 78-АПА19-1 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г.Москва 3 апреля 2019 г.  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой ИД. и Нефедова ОН. при секретаре Гроховской В.Н. 

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело  по административному исковому заявлению общества с ограниченной  ответственностью «Центр Делового Сотрудничества «Северная Столица» о  признании не действующим в части Закона Санкт-Петербурга от 6 июля 2017 г.   № 442-85 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном  плане Санкт-Петербурга» по апелляционным жалобам Законодательного  Собрания Санкт-Петербурга и временно исполняющего обязанности  Губернатора Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского  суда от 6 ноября 2018 г., которым административное исковое заявление  удовлетворено.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Абакумовой И. Д., объяснения представителей временно исполняющего  обязанности Губернатора Санкт-Петербурга под доверенности  ФИО1, ФИО2, представителя общества с ограниченной  

ответственностью «Центр Делового Сотрудничества «Северная Столица» по  доверенности Сластихиной Я.Н., прокурора Генеральной прокуратуры  Российской Федерации Степановой Л.Е., Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

установила: 

общество с ограниченной ответственностью «Центр Делового Сотрудничества  «Северная Столица» (далее также - Общество, ООО «Центр Делового  Сотрудничества «Северная Столица») обратилось в суд с административным  исковым заявлением о признании не действующими со дня принятия пункта 2  части 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 6 июля 2017 г. № 442-85  «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане  Санкт-Петербурга» (далее - Закон № 442-85) в части новой редакции  приложения 2 «Карта границ функциональных зон с отображением параметров  планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга» к Закону  Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 г. № 728-99 «О Генеральном плане  Санкт-Петербурга» в соответствии с приложением 3 (лист 19) к Закону   № 442-85 и указанного приложения 3 (лист 19) в части отнесения земельного  участка с кадастровым номером 78:10:0005125:6274, расположенного по  адресу: 

<

...> к двум функциональным  зонам: «ЗЖД» (зона среднеэтажной и многоэтажной застройки с включением  объектов общественно-деловой застройки, объектов социальной и инженерной  инфраструктуры) и «У» (зона городских скоростных дорог, магистралей  непрерывного движения и магистралей городского значения с включением  объектов инженерной инфраструктуры).  

В обоснование заявленных требований ООО «Центр Делового  Сотрудничества «Северная Столица» ссылается на то, что нахождение  принадлежащего ему на праве собственности названного земельного участка в  двух функциональных зонах противоречит требованиям Градостроительного  кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), влечет правовую  неопределенность в отношении его использования и препятствует  использованию земельного участка по назначению (строительство  многоквартирного жилого дома).  

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 6 ноября 2018 г.  административное исковое заявление удовлетворено. Закон № 442-85 признан  не действующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в  законную силу.  

В апелляционной жалобе Законодательное Собрание Санкт-Петербурга,  ссылаясь на неверное толкование норм материального права, неправильное  применение норм материального и процессуального права, недоказанность  обстоятельств, имеющих значение для дела, просит отменить судебный акт и  прекратить производство по административному делу.  

По мнению подателя жалобы, суд применил к оценке документа  территориального планирования нормы, регламентирующие содержание и  разработку правил землепользования и застройки. Кроме того, Законодательное  Собрание Санкт-Петербурга не согласно с выводами суда о том, что  административным ответчиком не доказано соблюдение процедуры принятия  оспариваемого судебного акта.  

В апелляционной жалобе временно исполняющий обязанности  Губернатора Санкт-Петербурга просит отменить решение суда первой  инстанции, как основанное на неправильном применении норм материального  права, выразившимся в расширительном толковании норм, регулирующих  процесс градостроительного зонирования. Доводы жалобы в этой части в целом  тождественны позиции, изложенной в жалобе Законодательного Собрания  Санкт-Петербурга.  

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах,  прокуратурой Санкт-Петербурга и ООО «Центр Делового Сотрудничества  «Северная Столица» представлены возражения.  

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб  в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.  

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга заявлено ходатайство о  прекращении производства по делу.  

Основания прекращения производства по делу установлены статьей 194  Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В  заявленном ходатайстве отсутствуют доводы, его обосновывающие, и ссылки  на основания, поименованные в указанной норме. Судебная коллегия полагает,  что такие основания отсутствуют, в связи с чем ходатайство удовлетворению не  подлежит.  

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело  в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации.  

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует  отношения по территориальному планированию, градостроительному  зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному  проектированию, отношения по строительству объектов капитального  строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по  

эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 Градостроительного  кодекса Российской Федерации).  

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о  градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других  федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской  Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов  Российской Федерации.  

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное  законодательство, законодательство об особо охраняемых природных  территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного  наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации,  иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не  урегулированы законодательством о градостроительной деятельности  (пункт 3 статьи 4 ГрК РФ).  

В соответствии с частью 1 статьи 63 ГрК РФ градостроительная  деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального  значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется  Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей,  установленных данной статьей.  

Как указано в части 3 статьи 63 ГрК РФ, документами территориального  планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального  значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные  планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и  Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы,  Санкт-Петербурга и Севастополя включают сведения, предусмотренные  статьей 23 Кодекса, а также карты планируемого размещения объектов  регионального значения на территории города федерального значения Москвы  или Санкт-Петербурга. Генеральные планы городов федерального значения  Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются законодательными  (представительными) органами государственной власти городов федерального  значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с  требованиями, установленными Кодексом.  

В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г.   № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» (далее  также - Закон о градостроительной деятельности) к полномочиям  Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере регулирования  градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге относится, среди прочего,  утверждение Генерального плана Санкт-Петербурга либо изменений в  Генеральный план Санкт-Петербурга или отклонение и направление проекта  

Генерального плана Санкт-Петербурга Губернатору Санкт-Петербурга на  доработку (пункт 1).  

Согласно статье 10 Закона о градостроительной деятельности Генеральный  план Санкт-Петербурга утверждается Законом Санкт-Петербурга в  соответствии с требованиями, установленными Градостроительным кодексом  Российской Федерации и названным Законом.  

С учетом указанных норм суд первой инстанции сделал правомерный  вывод о принятии оспариваемого нормативного акта уполномоченным органом  с соблюдением формы принятия. Оспариваемый акт надлежащим образом  доведен до всеобщего сведения.  

Пунктом 2 статьи 1, пунктом 12 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что  территориальное планирование осуществляется в том числе для установления  функциональных зон, установление границ которых не влечет за собой  изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.  

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план, в частности,  содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого  размещения объектов местного значения поселения или городского округа;  карту функциональных зон поселения или городского округа.  

Положение о территориальном планировании, содержащееся в  генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также  сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального  значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за  исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).  

На карте функциональных зон отображаются границы и описание  функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов  федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного  значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных  объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения,  линейных объектов местного значения.  

Объектами регионального значения являются объекты капитального  строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для  осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта  Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской  Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными  конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом)  субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации,  решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта  Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально- экономическое развитие субъекта Российской Федерации. Виды объектов  

регионального значения в указанных в части 3 статьи 14 Кодекса областях,  подлежащих отображению на схеме территориального планирования субъекта  Российской Федерации, определяются законом субъекта Российской  Федерации (пункт 19 статьи 1 ГрК РФ).  

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской  Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными  органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской  Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится  решение вопросов осуществления дорожной деятельности в отношении  автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения,  организации дорожного движения, обеспечения безопасности дорожного  движения на них, включая создание и обеспечение функционирования  парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без  взимания платы (пункт 11 части 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября  1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных  (представительных) и исполнительных органов государственной власти  субъектов Российской Федерации»).  

Генеральным планом Санкт-Петербурга предусмотрены мероприятия по  развитию и размещению в Санкт-Петербурге объектов капитального  строительства федерального, регионального и местного значения, к числу  которых отнесено строительство сети магистралей скоростного и непрерывного  движения, строительство новых мостов, транспортных развязок и подземных  пешеходных переходов улично-дорожной сети (раздел 3.3).  

Объект капитального строительства согласно пункту 10 статьи 1 ГрК РФ - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не  завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением  некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного  участка (замощение, покрытие и другие).  

Как указано в «ОК 013-2014 (СНС 2008). Общероссийский классификатор  основных фондов», принятом и введенном в действие приказом Росстандарта  от 12 декабря 2014 г. № 2018-ст, к группировке «сооружения» относятся  инженерно-строительные объекты, возведенные с помощью строительно- монтажных работ. Сооружение - результат строительства, представляющий  собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему,  имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из  несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и  предназначенную для выполнения производственных процессов различного  вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей  и грузов.  

Автомагистрали, автомобильные дороги, в том числе улично-дорожная  сеть, прочие автомобильные, велосипедные или пешеходные дороги включены  в раздел основных фондов 220.00.00.00.00 «сооружения».  

Магистральные дороги скоростного движения, магистральные улицы  общегородского значения непрерывного движения в соответствии с таблицей  4.1 ГОСТ Р 50597-2017 «Национальный стандарт Российской Федерации.  Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию,  допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения.  Методы контроля» отнесены к категории дорог и улиц городов и сельских  поселений.  

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016  «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и  сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*»,  утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. № 1034/пр, как  системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги  различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового  строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные  сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и  пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности  движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций.  Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория,  занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования  транспортного назначения.  

Таким образом, установление в генеральном плане функциональной зоны  для объектов местного значения «зона городских скоростных дорог,  магистралей непрерывного движения и магистралей городского значения с  включением объектов инженерной инфраструктуры» соответствует  положениям пункта 1 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ.  

Указанное территориальное планирование, вопреки выводам суда, не  противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункту 2  части 1 статьи 34 ГрК РФ в части соответствия правил землепользования и  застройки генеральному плану, а также требованиям части 2 статьи 85  Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и части 4  статьи 30 ГрК РФ о принадлежности каждого земельного участка только к  одной территориальной зоне исходя из следующего.  

Правилами землепользования и застройки устанавливается  градостроительный регламент для каждой территориальной зоны  индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также  возможности территориального сочетания различных видов использования  

земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного,  рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для  земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны,  устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный  регламент территориальной зоны определяет основу правового режима  земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью  земельных участков и используется в процессе застройки и последующей  эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).  

При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие  градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в  границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12  статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями,  улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами,  бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут  включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат  приватизации.  

Как указывалось ранее, территория, занимаемая улично-дорожной сетью,  относится к землям общего пользования транспортного назначения, границы  которой закрепляются красными линиями (пункт 3.37 СП 42.13330.2016 «Свод  правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских  поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*»).  

Приказом Росстандарта от 31 октября 2017 г. № 52-пнст утвержден  «ПНСТ 247-2017. Предварительный национальный стандарт Российской  Федерации. Экспериментальные технические средства организации дорожного  движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения  дополнительных дорожных знаков. Общие положения (ПНСТ 247-2017)»,  который применяется наравне с действующими стандартами в области  организации дорожного движения и может быть основой при проектировании  объектов улично-дорожной сети и организации удобного и безопасного  дорожного движения (пункт 1.1).  

В пункте 3.1 указанного Предварительного национального стандарта  Российской Федерации определено, что улично-дорожная сеть - это  предназначенная для движения пешеходов и транспортных средств  совокупность улиц, дорог общего пользования, внутриквартальных и других  проездов, тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, а также мосты,  эстакады, подземные переходы, набережные, площади, разворотные площадки  городских маршрутных транспортных средств, уличные автомобильные  стоянки с инженерными и вспомогательными сооружениями, а также иные  

объекты, оборудованные техническими средствами организации дорожного  движения в пределах красных линий градостроительного регулирования.  

К элементам улично-дорожной сети согласно пункту 2 Правил присвоения,  изменения и аннулирования адресов, утвержденных постановлением  Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 г. № 1221, относятся  улица, проспект, переулок, проезд, набережная, площадь, бульвар, тупик, съезд,  шоссе, аллея и иное.  

Приказом Минфина России от 5 ноября 2015 г. № 171н утвержден  Перечень элементов улично-дорожной сети, куда вошли: аллея, бульвар,  магистраль, переулок, площадь, проезд, проспект, проулок, разъезд, спуск,  тракт, тупик, улица, шоссе.  

Изложенное соответствует понятию территории общего пользования,  приведенному в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, где указано, что территориями  общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно  пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды,  набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы,  бульвары).  

Следовательно, определение территории общего пользования в документах  градостроительного зонирования не предполагает установление в отношении  такой территории самостоятельной территориальной зоны и  градостроительного регламента и не влечет изменения назначения территории,  отнесенной к названной функциональной зоне.  

Таким образом, нахождение земельного участка согласно генеральному  плану одновременно в двух функциональных зонах с учетом того, что одна  зона фактически определяет границы территории общего пользования, не  влечет возникновения неопределенности правового режима земельного  участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну  территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на  которую действие градостроительного регламента установленной  территориальной зоны распространяться не будет.  

С учетом изложенного Судебная коллегия считает, что выводы суда  первой инстанции основаны на неправильном толковании и применении норм  материального права, в связи с чем решение суда подлежит отмене с  вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного  искового заявления.  

Руководствуясь статьями 307, 309-311 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

определила: 

в удовлетворении ходатайства Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о  прекращении производства по административному делу по административному  исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Центр  Делового Сотрудничества «Северная Столица» о признании не действующим в  части Закона Санкт-Петербурга от 6 июля 2017 г. № 442-85 «О внесении  изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт- Петербурга» отказать.  

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 6 ноября 2018 г.  отменить, в удовлетворении административного искового заявления общества с  ограниченной ответственностью «Центр/Делового Сотрудничества «Северная  Столица» отказать.  

Председательствующий Судьи