ВЕРХОВНЫЙ СУД 

                                                РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

                                                Дело № АПЛ 14-401 

                                                

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

                                                г. Москва 25 сентября 2014 г.  

                                                Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в  составе  

                                                председательствующего Манохиной Г.В., 

                                                членов коллегии Зайцева В. Ю.,  

                                                Попова В.В. 

                                                при секретаре Пулине А.В.  

                                                рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по  заявлению Храмова А.А. об оспаривании Положения о жилищных комиссиях федеральных органов государственной охраны,  утверждённого приказом директора Федеральной службы охраны Российской  Федерации от 24 июня 2010 г. № 307,  

                                                по апелляционной жалобе Храмова А.А. на решение Верховного Суда  Российской Федерации от 12 мая 2014 г., которым в удовлетворении заявления  отказано.  

                                                Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Манохиной Г.В., объяснения представителей Федеральной службы охраны  Российской Федерации Павлова Г.Л., Долинной Л.А., возражавших против  доводов апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда  Российской Федерации  

                                                установила: 

                                                приказом директора Федеральной службы охраны Российской Федерации  от 24 июня 2010 г. № 307 (далее - Приказ), во исполнение подпункта 41 пункта  16 Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации (далее - ФСО России) утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 7  августа 2004 г. № 1013 (далее - Положение № 1013), принято Положение о жилищных комиссиях федеральных органов государственной охраны (далее - Положение).  

                                                Пунктом 5 Положения предусмотрено, что на Центральную жилищную  комиссию ФСО России (далее - ЦЖК ФСО России) возлагаются в том числе  следующие функции: рассмотрение рапортов, заявлений и жалоб по жилищным  вопросам, поступившим от сотрудников и членов их семей (абзац второй);  рассмотрение ходатайств и предложений жилищных комиссий подразделений  (абзац третий); принятие решений, в том числе о принятии сотрудников на учёт  в качестве нуждающихся в жилых помещениях или снятии их с учёта по  ходатайству жилищных комиссий подразделений (абзац десятый);  осуществление контроля за работой жилищных комиссий подразделений (абзац  одиннадцатый); рассмотрение иных жилищных вопросов (абзац двенадцатый);  ЦЖК ФСО России принимает окончательные решения по всем жилищным  вопросам (абзац тринадцатый).  

                                                Согласно пункту 7 Положения на жилищные комиссии подразделений  возлагаются в том числе следующие функции: рассмотрение заявлений  сотрудников (за исключением заявлений руководителей (начальников)  подразделений и их заместителей) о принятии их на учёт в качестве  нуждающихся в жилых помещениях, проверка полноты прилагаемых к  заявлению документов и достоверности изложенных в них сведений,  направление в управление жилищного обеспечения Службы инженерно- технического обеспечения ФСО России (УЖО СИТО ФСО России) вместе с  прилагаемыми документами ходатайств перед ЦЖК ФСО России о принятии  сотрудников на учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях (абзац  третий); принятие решений об отказе сотрудникам в ходатайстве перед ЦЖК  ФСО России об их принятии на учёт в качестве нуждающихся в жилых  помещениях в случаях: если не представлены документы, подтверждающие  право состоять на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях; если  представлены документы, которые не подтверждают право состоять на учёте в  качестве нуждающихся в жилых помещениях; если не истёк пятилетний срок со  дня совершения с намерением приобретения права состоять на учёте в качестве  нуждающихся в жилых помещениях действий, в результате которых  сотрудники могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях  (абзацы четвёртый - шестой).  

                                                Храмов А.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с  заявлением о признании недействующим Приказа, ссылаясь на то, что  оспариваемый нормативный акт не прошёл государственную регистрацию и не  опубликован в порядке, установленном Указом Президента Российской  Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в  силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской  Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов  исполнительной власти». Нарушение своих прав заявитель связывает с  отдельными предписаниями пунктов 5 и 7 Положения, которые, по его мнению,  не позволяют обжаловать принимаемые жилищными комиссиями структурных  подразделений ФСО России (далее - жилищные комиссии) решения об отказе сотрудникам в направлении ходатайства в ЦЖК ФСО России об их принятии  на учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях и в связи с этим  противоречат Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке  рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».  

                                                Решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 мая 2014 г. в  удовлетворении заявления отказано.  

                                                В апелляционной жалобе Храмов А.А. просит отменить решение суда и  принять по делу новое решение, ссылаясь на несоответствие вывода суда о  законности оспариваемого Приказа закону. Полагает, что судом неправильно  определены обстоятельства, имеющие значение для дела, неправильно  применены нормы материального права и нарушены нормы процессуального  права.  

                                                Храмов А.А., представитель Министерства юстиции Российской  Федерации в судебное заседание Апелляционной коллегии не явились, о  времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом  порядке. Представитель Министерства юстиции Российской Федерации просил  рассмотреть дело в его отсутствие.  

                                                Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации,  проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, не находит  оснований для отмены решения суда.  

                                                В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О  статусе военнослужащих» государство гарантирует военнослужащим  обеспечение их жилыми помещениями в форме предоставления им денежных  средств на приобретение или строительство жилых помещений либо  предоставления им жилых помещений в порядке и на условиях, установленных  названным федеральным законом, другими федеральными законами и иными  нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счёт средств  федерального бюджета. Военнослужащие-граждане признаются федеральным  органом исполнительной власти, в котором федеральным законом  предусмотрена военная служба, нуждающимися в жилых помещениях по  основаниям, предусмотренным статьей 51 Жилищного кодекса Российской  Федерации, в порядке, утверждаемом Правительством Российской Федерации  (пункт 1 статьи 15).  

                                                Правилами признания нуждающимися в жилых помещениях  военнослужащих-граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь  срок военной службы служебными жилыми помещениями, утверждёнными  постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2011 г.   № 512, определено, что военнослужащий для признания себя нуждающимся в  жилом помещении подаёт заявление по форме, предусмотренной приложением  к указанным правилам, и прилагающиеся к нему документы в уполномоченный  орган в порядке, устанавливаемом федеральными органами исполнительной  власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба (пункт  3).  

                                                Во исполнение приведённых норм законодательства приказом директора  ФСО России от 13 ноября 2002 г. № 362 утверждена Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в ФСО России (далее - Инструкция),  которой установлен порядок ведения в ФСО России учёта военнослужащих,  проходящих военную службу по контракту, и гражданского персонала ФСО  России, нуждающихся в улучшении жилищных условий, распределения жилых  помещений, а также принятия решений по жилищным вопросам.  

                                                Пунктами 2, 4 и 5 названной инструкции предусмотрено, что в целях  осуществления общественного контроля, соблюдения гласности и  коллегиальности при ведении работы по учёту военнослужащих, проходящих  военную службу по контракту, и гражданского персонала ФСО России,  нуждающихся в улучшении жилищных условий, создаются ЦЖК ФСО России  и жилищные комиссии структурных подразделений ФСО России. Для  постановки на учёт нуждающихся в улучшении жилищных условий (далее - принятие на учёт) и формирования жилищного дела сотрудники подают  заявление в жилищную комиссию. К заявлению прилагаются документы,  относящиеся к решению жилищного вопроса, предусмотренные нормативными  правовыми актами Российской Федерации. О принятии на учёт или отказе в  постановке на учёт жилищной комиссией сообщается сотруднику в  письменном виде по образцу извещения, утверждённого в качестве приложения  к Инструкции. В извещении сотруднику разъясняется право на обращение с  письменным заявлением в ЦЖК ФСО России в случае, если он не согласен с  принятым жилищной комиссией решением об отказе в постановке его на учёт.  

                                                Проанализировав содержание Положения, его пунктов 1,3, определяющих  порядок организации работы жилищных комиссий федеральных органов  государственной охраны, пунктов 5, 7, которые устанавливают порядок  взаимодействия жилищных комиссий и ЦЖК ФСО России и регламентируют их  функции, а также определяют случаи, когда жилищная комиссия принимает  решения об отказе сотрудникам в ходатайстве перед ЦЖК ФСО России об их  принятии на учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях и относит к  ним в том числе непредставление документов, подтверждающих право состоять  на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, либо представление  документов, которые не подтверждают право состоять на учёте в качестве  нуждающихся в жилых помещениях, суд первой инстанции пришёл к  правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный акт издан в  пределах предоставленных ФСО России полномочий, в предусмотренной  Положением № 1013 форме и не противоречит действующему федеральному  законодательству, не препятствует осуществлению права заявителя на  обжалование решений жилищных комиссий об отказе сотрудникам в  ходатайстве перед ЦЖК ФСО России о принятии их на учёт в качестве  нуждающихся в жилых помещениях.  

                                                При этом суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что  предписания Положения направлены на организацию исполнения приведённой  выше Инструкции, предусматривающей порядок обжалования решений  жилищных комиссий и обеспечивающей реализацию данного права путём  закрепления предписаний о направлении сотруднику извещения, содержащего  соответствующее разъяснение, соответствуют её положениям, имеют определённое, не допускающее неясностей содержание и не могут  расцениваться как ограничивающие право заявителя на обжалование решений  жилищных комиссий, в том числе ЦЖК ФСО России.  

                                                В силу пункта 10 Правил подготовки нормативных правовых актов  федеральных органов исполнительной власти и их государственной  регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской  Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, государственной регистрации  подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и  обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус  организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их  действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие  государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.  

                                                Согласно подпункту «в» пункта 15 Разъяснений о применении названных  правил, утверждённых приказом Министерства юстиции Российской  Федерации от 4 мая 2007 г. № 88, не подлежат представлению на  государственную регистрацию в том числе акты, направленные на организацию  исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений  федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых  норм.  

                                                Суд первой инстанции, установив, что Приказ был растиражирован и  направлен в подразделения ФСО России в соответствии с пунктом 38  Инструкции о подготовке нормативных правовых актов ФСО России и их  государственной регистрации, утверждённой приказом ФСО России от 19 мая  2005 г. № 188, пришёл к правильному выводу о том, что он не подлежал  государственной регистрации и официальному опубликованию. Данный акт  носит организационно-разъяснительный характер, направлен на организацию  исполнения собственных решений федеральных органов исполнительной  власти, не является актом, содержащим новые правовые нормы, на основании  которых реализуются права и обязанности заявителя и иных лиц, и не содержит  сведения, составляющие государственную тайну или сведения  конфиденциального характера, как ошибочно полагает заявитель в  апелляционной жалобе.  

                                                При таких данных Апелляционная коллегия отвергает довод  апелляционной жалобы о незаконности оспариваемых предписаний Положения  по тому основанию, что нормативный акт не прошёл государственную  регистрацию и не опубликован в порядке, установленном Указом Президента  Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и  вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства  Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов  исполнительной власти».  

                                                Утверждения в апелляционной жалобе о том, что оспариваемое Положение  затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина,  устанавливает правовой статус общественной организации, носит  межведомственный характер, содержит нормы, обязательные для организаций,  не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, ошибочны. Из содержания Приказа усматривается, что он носит  организационно-разъяснительный характер, адресован действующим в ФСО  России жилищным комиссиям, следовательно, по своей форме не может быть  отнесён к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной  власти, подлежащим государственной регистрации.  

                                                Решение суда первой инстанции принято с учётом правовых норм,  регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их  толковании, выводы суда о законности оспариваемого предписания  мотивированы. Доводы апелляционной жалобы о нарушении и неправильном  применении судом первой инстанции норм материального права  несостоятельны.  

                                                Ссылки в апелляционной жалобе на нарушение судом первой инстанции  положений статей 196, 198 Гражданского процессуального кодекса Российской  Федерации не соответствуют действительности. Данное дело рассмотрено  судом с соблюдением как общих положений Гражданского процессуального  кодекса Российской Федерации, регулирующих рассмотрение дел в суде первой  инстанции, так и регулирующих рассмотрение дел об оспаривании  нормативных правовых актов (статьи 251, 253 Гражданского процессуального  кодекса Российской Федерации), решение отвечает требованиям Гражданского  процессуального кодекса Российской Федерации.  

                                                В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы  суда о законности оспариваемого Положения, оснований считать такие выводы  ошибочными у Апелляционной коллегии не имеется. Предусмотренных статьёй  330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оснований  для отмены решения суда не имеется.  

                                                Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального  кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда  Российской Федерации  

                                                определила: 

                                                решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 мая 2014 г.  оставить без изменения, апелляционную жалобу Храмова А.А. - без удовлетворения. 

                                                Председательствующий Г.В.Манохина Члены коллегии В.Ю. Зайцев 

                                                ВВ. Попов