Дело № 47-Г07-18 

                                                

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

                                                г.Москва 22 августа 2007 года  

                                                Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской  Федерации в составе:  

                                                председательствующего В.Н. Пирожкова судей Т.И. Ерёменко и В.Н. Соловьева 

                                                рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя  прокурора Оренбургской области о признании недействующими и не  подлежащими применению отдельных положений Закона Оренбургской  области от 21 февраля 1996 года «Об организации местного самоуправления в  Оренбургской области» (с изменениями и дополнениями) по кассационному  представлению заместителя прокурора Оренбургской области на решение  Оренбургского областного суда от 30 мая 2007 года.  

                                                Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И.  Еременко, объяснения представителя правительства Оренбургской области по  доверенности O.A. Варламовой, возражавшей против удовлетворения  кассационного представления, заключение прокурора Генеральной  прокуратуры Российской Федерации Н.Я. Селяниной, полагавшей решение  подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским  делам Верховного Суда Российской Федерации  

                                                установила: 

                                                Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с  заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению  абзаца 2 статьи 5 Закона Оренбургской области от 21 февраля 1996 года «Об  организации местного самоуправления в Оренбургской области» (далее - Закон  Оренбургской области) - в части, не предусматривающей, что порядок  наделения органов местного самоуправления отдельными государственными  полномочиями и порядок государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий  определяются законами Оренбургской области в порядке, установленном  федеральным законом;  

                                                части 2 статьи 13 указанного Закона - в части, не предусматривающей,  что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и  изменяются законами области, принятыми в соответствии с федеральным  законом;  

                                                части 4 статьи 13 Закона области - в части, не предусматривающей, что  порядок преобразования, установления и изменения границ муниципальных  образований, наделение муниципальных образований статусом сельского,  городского поселения, городского округа, муниципального района  определяются законом области, принятым в соответствие с федеральным  законом;  

                                                пункта 2 части 11 статьи 17 Закона - в части, предусматривающей,  что контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в  судебном порядке на основании заявления главы администрации  Оренбургской области;  

                                                части 2 статьи 25 Закона - в части, не предусматривающей, что гарантии  избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов,  порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов  голосования и определения результатов выборов устанавливаются законами  Оренбургской области, принятыми в соответствии с федеральным законом;  

                                                части 4 статьи 26 Закона области - в части, предусматривающей, что  голосование проводится в соответствии с законом Оренбургской области;  

                                                части 5 статьи 26 Закона области - в части, не предусматривающей, что  голосование по вопросам изменения границ муниципального образования,  преобразования муниципального образования назначается представительным  органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном  принимаемом в соответствии с федеральным законом Оренбургской области  для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных  Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ);  

                                                части 3 статьи 27 Закона области - в части, не предусматривающей, что  Закон Оренбургской области о порядке созыва и проведения схода граждан  принимается в соответствии с федеральным законом.  

                                                В обоснование своих требований прокурор указал, что согласно статье 4  Федерального закона № 131-ФЗ правовую основу местного самоуправления  наряду с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,  настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами,  составляют издаваемые в соответствии с ними законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Российской Федерации.  

 

                                                В соответствии с абзацем 5 части 1 статьи 6 Федерального закона № 131- ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской  Федерации в области местного самоуправления относится правовое  регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного  самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при  осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми они  наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном  настоящим Федеральным законом.  

                                                В нарушение указанных положений федерального законодательства в  абзаце 2 статьи 5 Закона Оренбургской области предусмотрено, что порядок  наделения органов местного самоуправления отдельными государственными  полномочиями определяется в соответствии с федеральными законами и  законами Оренбургской области. При этом в норме нет указания на то, что  законы Оренбургской области принимаются в соответствии с федеральными  законами.  

                                                По утверждению прокурора по этим же основаниям противоречат  федеральному законодательству части 2, 4 статьи 13 Закона Оренбургской  области.  

                                                Пункт 2 части 11 статьи 17 Закона области противоречит пункту 2 части 11  статьи 37 Федерального закона' № 131-ФЗ, поскольку согласно данной норме  Федерального закона контракт с главой местной администрации может быть  расторгнут в судебном порядке на основании заявления высшего должностного  лица субъекта Российской Федерации, которым, в силу статьи 42 Устава  (Основного закона) Оренбургской области, является не Глава администрации  Оренбургской области, а Губернатор Оренбургской области.  

                                                Прокурор также указал, что противоречит федеральному законодательству  часть 2 статьи 25 Закона области, определяющий, что гарантии избирательных  прав граждан при проведении муниципальных выборов, при определении  порядка назначения, подготовки и проведения выборов, при установлении итогов  голосования и определении результатов выборов устанавливаются  федеральными законами и законами Оренбургской области, поскольку в  соответствии с частью 3 статьи 23 вышеуказанного Федерального закона законы  области должны приниматься в соответствии с Федеральным законом и не  допускается собственное правовое регулирование.  

                                                Части 4 и 5 статьи 26 Закона области противоречат федеральному  законодательству, поскольку в них указано, что закон области по вопросам  изменения границ муниципальных образований принимается в соответствии с  федеральным законом и законом Оренбургской области, тогда как такие законы  области должны приниматься в соответствии с федеральным законом, как это  установлено в части 5 статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ.  

                                                Оспаривая часть 3 статьи 27 Закона области прокурор указал, что она  противоречит статье 25 Федерального закона № 131-ФЗ, т.к. в ней не указано,  что закон области о порядке созыва и проведения схода граждан принимается в  соответствии с федеральном законом.  

 

                                                Представители правительства и законодательного собрания Оренбургской  области с требованиями прокурора не согласились.  

                                                Решением Оренбургского областного суда от 30 мая 2007 года в  удовлетворении заявленных заместителем прокурора Оренбургской области  требований отказано.  

                                                В кассационном представлении заместитель прокурора Оренбургской  области просит указанное решение суда отменить в связи с неправильным  применением судом норм материального права.  

                                                Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления,  Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской  Федерации не находит оснований к отмене обжалуемого решения суда.  

                                                Согласно пунктам «а», «н» части 1 ст.72 Конституции РФ вопросы  обеспечения соответствия законов и иных нормативных правовых актов  субъектов Российской Федерации, а также вопросы установления общих  принципов организации системы органов местного самоуправления находятся в  совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.  

                                                В соответствии с положениями частей 2, 5 ст.76 Конституции РФ по  предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской  Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними  законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.  Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не  могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с  полномочиями Российской Федерации, в противном случае действуют  федеральные законы.  

                                                В связи с указанным, суд считает необоснованной ссылку прокурора на  часть 4 статьи 76 Конституции РФ, поскольку вопросы обеспечения соответствия  законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,  а также вопросы установления общих принципов организации системы органов  местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской  Федерации и субъектов Российской Федерации, а требования части 4 статьи 76  Конституции РФ относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации по  осуществлению правового регулирования по вопросам, находящимся вне  пределов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.  

                                                Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №  131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в  Российской Федерации» в области организации местного самоуправления  субъектами Российской Федерации могут приниматься законы и иные  нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральному  законодательству.  

                                                Установлено, что 21 февраля 1996 года принят Закон Оренбургской  области «Об организации местного самоуправления в Оренбургской  области», который является нормативным правовым актом и со всеми  изменениями и дополнениями опубликован в областной газете «Южный Урал»  для всеобщего сведения.  

 

                                                Согласно части 2 статьи 5 данного Закона порядок наделения органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и  порядок государственного контроля за осуществлением органами местного  самоуправления отдельных государственных полномочий определяются  федеральными законами и законами Оренбургской области.  

                                                Разрешая заявленные требования, суд не согласился с доводами прокурора  и пришел к выводу о том, что оснований для удовлетворения заявления не  имеется (кроме части 5 статьи 26 Закона области).  

                                                Оспаривая положения абзаца 2 статьи 5, частей 2, 4 статьи 13, части 2  статьи 25, частей 4, 5 статьи 26 и части 3 статьи 27 Закона области прокурор  указал, что отсутствие в них указания на то, что подлежат применению законы  области, принятые только в соответствии с федеральными законами допускает  применение областных законов, противоречащих федеральному  законодательству.  

                                                Не соглашаясь с таким доводом, суд указал в решении, что в силу части 2  статьи 253 ГПК РФ суд может признать недействующим оспариваемый  нормативный правовой акт или его часть только при установлении конкретного  противоречия с федеральным законодательством, а предположения о возможно  имеющихся противоречиях не могут быть признаны основанием для признания  недействующей оспариваемой нормы, поскольку не названы конкретные  положения федерального законодательства, которым они противоречат.  

                                                Кроме того, во всех вышеуказанных нормах областного закона имеется  ссылка на федеральные законы, в соответствии с которыми и должны  применяться законы Оренбургской области, а в случае, если будут установлены  противоречия между нормами областного закона и нормами федерального  законодательства, в силу положений части 2 статьи 120 Конституции РФ  применению подлежат нормы федерального законодательства.  

                                                Суд также не согласился с доводами о том, что подлежащие применению  нормы законов Оренбургской области могут противоречить федеральному  законодательству, т.к. они основаны лишь на предположениях.  

                                                В соответствии со статьей 6 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам  совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе своими законами  наделять органы местного самоуправления отдельными государственными  полномочиями, а порядок наделения органов местного самоуправления такими  полномочиями определяется федеральными законами и законами субъекта  Российской Федерации, как это установлено в части 2 статьи 5 Закона  Оренбургской области.  

                                                В статье 19 Федерального закона № 131-ФЗ прямо предусмотрено право  субъектов Российской Федерации наделять органы местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями. В частности в данной статье  указано, что отдельными государственными полномочиями субъектов  Российской Федерации органы местного самоуправления наделяются только  законами субъектов Российской Федерации, наделение органов местного  самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам (часть 2), а довод о  

                                                том, что наделение отдельными государственными полномочиями органы  

                                                местного самоуправления должно производится только федеральными  

                                                законами - является необоснованным. 

                                                В соответствии с частями 2, 4 статьи 13 областного Закона границы  территории муниципальных образований устанавливаются и изменяются  законами Оренбургской области в соответствии с федеральными законами и  законами Оренбургской области. Порядок преобразования, установления и  изменения границ муниципальных образований, наделения муниципальных  образований статусом сельского, городского поселения, городского округа и  муниципального района определяется законом Оренбургской области в  соответствии с федеральными законами и законами Оренбургской области.  

                                                При таком положении довод о том, что отсутствие указания на то, что  применяются законы Оренбургской области, принятые в соответствии с  федеральным законодательством, допускает возможность применения не  соответствующих федеральному законодательству норм областного закона суд  правильно признал несостоятельным, так как оспариваемые нормы статьи 13  закона Оренбургской области построены таким образом, что они подлежат  применению лишь с учетом требований федерального законодательства, что  можно отнести и к части 2 статьи 25 закона области и положения частей 4, 6  статьи 26 и части 3 статьи 27 закона области.  

                                                В силу части 3 статьи 246 ГПК Российской Федерации при рассмотрении  и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан  основаниями и доводами заявленных требований, т.е. не изменяя предмета  спора, суд проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового  акта или его части в полном объеме.  

                                                В соответствии с частью 5 статьи 26 Закона Оренбургской области  голосование по вопросам изменения границ муниципального образования,  преобразования муниципального образования назначается  представительным органом муниципального образования и проводится в  порядке, установленном федеральным законом и законом Оренбургской  области для проведения референдума, с учетом особенностей, установленных  настоящим законом.  

                                                Суд пришел к выводу о том, что данная норма подлежит признанию  недействующей в той части, в которой она предусматривает проведение  голосования по вопросам изменения границ муниципального образования и по  вопросам преобразования муниципального образования без учета  особенностей, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года №  131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в  Российской Федерации», как это указано в части 5 статьи 24 данного  Федерального закона, а с учетом особенностей, установленных Законом  Оренбургской области от 21 февраля 1996 года, что прямо противоречит  федеральному законодательству.  

                                                Доводы прокуратуры в кассационном представлении об отсутствии в  оспариваемых нормах Закона Оренбургской области «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области» ссылки на то, что  законы области по регулируемым вопросам местного самоуправления  принимаются в соответствии с федеральным законом или в порядке,  предусмотренном федеральным законом, дает возможность предполагать  собственное правовое регулирование субъекта Российской Федерации при  принятии законов, были предметом рассмотрения суда и признаны  несостоятельными.  

                                                Само по себе отсутствие в оспариваемых положениях закона  Оренбургской области «Об организации местного самоуправления в  Оренбургской области» указанной ссылки не свидетельствует о том, что  субъект в своих законах осуществляет правовое регулирование в противоречии с  федеральным законодательством.  

                                                Руководствуясь ст. 360 ГПК РФ судебная коллегия по гражданским  делам Верховного суда РФ  

                                                определила: 

                                                Решение Оренбургского областного суда от 30 мая 2007 года оставить  без изменения, кассационное представление заместителя прокурора  Оренбургской области - без удовлетворения.  

                                                Председательствующий Судьи