ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

                                                Дело № 78-АПГ14-30 

                                                

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

                                                г.Москва 24 сентября 2014 г.  

                                                Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

                                                председательствующего Борисовой Л.В., судей Абакумовой И.Д. и Александрова В.Н. при секретаре Дарькине АО. 

                                                рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по  заявлению общества с ограниченной ответственностью «Конкорд Менеджмент  и Консалтинг» (далее — ООО «Конкорд Менеджмент и Консалтинг») об  оспаривании законности Регламента «Архитектурно-художественное  оформление объектов инфраструктуры водного транспорта» (1 часть),  утвержденного распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре  Санкт-Петербурга от 31 мая 2011 г. № 1-н, в части раздела 1 (главы 3 и 4) и  

                                                раздела 4 

                                                по апелляционной жалобе Комитета по градостроительству и архитектуре  Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда  от 24 апреля 2014 г., которым заявленное требование удовлетворено.  

                                                Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Абакумовой И.Д., объяснения представителя Комитета по градостроительству  и архитектуре Санкт-Петербурга Попова Р.А., поддержавшего доводы  апелляционной жалобы, представителя ООО «Конкорд Менеджмент и  Консалтинг», просившего жалобу отклонить, заключение прокурора  Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей,  что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

                                                установила: 

 

Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга (далее —  Комитет) распоряжением от 31 мая 2011 г. № 1-н в целях обеспечения Закона  Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 г. № 273-70 «Об административных  правонарушениях в Санкт-Петербурге», руководствуясь Законом Санкт- Петербурга от 22 апреля 2009 г. № 175-38 «О транспортном обслуживании  водным транспортом Санкт-Петербурга», постановлением Правительства  Санкт-Петербурга от 29 ноября 2006 г. № 1480 «Об утверждении Правил  эксплуатации мостов и набережных в Санкт- Петербурге», а также  постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19 октября 2004 г.   № 1679 «О Комитете по градостроительству и архитектуре», утвердил  Регламент «Архитектурно-художественное оформление объектов  инфраструктуры водного транспорта» (1 часть) (далее — Регламент).  

                                                Распоряжение от 31 мая 2011г. № 1-н не включено в Реестр нормативных  правовых актов и официально не опубликовано.  

                                                Раздел 1 (главы 3 и 4) и раздел 4 части 1 Регламента предусматривает  требования к размещению причальных сооружений (понтонов, иных  несамоходных судов) и требования к архитектурно-художественному  оформлению причальных сооружений (понтонов, иных несамоходных судов).  

                                                ООО «Конкорд Менеджмент и Консалтинг» обратилось в суд с заявлением  о признании глав 3 и 4 раздела 1, раздела 4 части 1 Регламента  недействующими с момента их принятия.  

                                                В обоснование заявления ООО «Конкорд Менеджмент и Консалтинг»  указало на то, что распоряжение Комитета, утвердившее Регламент, является  нормативным правовым актом, поскольку его применение является  обязательным для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное  применение, однако официально не опубликовано.  

                                                Кроме того, ссылаясь на пункты 1.1, 1.3, 1.5., параграф 4 Регламента,  общество обратило внимание на то, что Регламент разработан в том числе в  соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 24 декабря 2008 г. № 820-7  «О границах зон охраны объектов культурного наследия», однако у Комитета  отсутствуют полномочия на издание указанного акта, поскольку Регламент как  нормативный правовой акт устанавливает характер использования территории  достопримечательного места, объекта культурного наследия федерального  значения.  

                                                Заявитель указал, что нарушены его права, поскольку организацией была  разработана техническая документация для установки понтона, который после  принятия его регистром, что подтверждается свидетельством о годности к  плаванию № 160771, установил понтон, однако общество не может им  пользоваться, поскольку Комитет по государственному контролю,  использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга,  ссылаясь на нормы Регламента, отказывается его принимать, и заявитель несет  убытки, в связи с невозможностью использования понтона.  

                                                Решением Санкт-Петербургского городского суда от 24 апреля 2014 г.  заявленные требования удовлетворены в полном объеме.  

 

В апелляционной жалобе Комитет просит решение суда первой инстанции  отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального  права, и принять по делу новое решение.  

                                                Относительно апелляционной жалобы Комитета заявителем и старшим  прокурором прокуратуры Санкт-Петербурга Рыбаловой О.А. представлены  возражения.  

                                                Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в  апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.  

                                                Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив  материалы дела, рассмотрела дело в соответствии со статьей 327 * Гражданского  процессуального кодекса Российской Федерации.  

                                                При этом Судебная коллегия по административным делам Верховного  Суда Российской Федерации учитывает разъяснения постановления Пленума  Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 13  «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства,  регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции» о том, что  суд апелляционной инстанции на основании абзаца второго части 2 статьи 3271  ГПК РФ вправе в интересах законности проверить обжалуемое судебное  постановление в полном объеме, выйдя за пределы требований, изложенных в  апелляционных жалобе, представлении, и не связывая себя доводами жалобы,  представления. Под интересами законности с учетом положений статьи 2 ГПК  РФ следует понимать необходимость проверки правильности применения  судом первой инстанции норм материального и процессуального права в целях  защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов  участников гражданских и иных правоотношений; в целях защиты прав и  законных интересов неопределенного круга лиц и публичных интересов.  

                                                Согласно пункту «к» части 1 статьи 72, частей 2 и 5 статьи 76 Конституции  Российской Федерации административное, административно-процессуальное,  трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство,  законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в  совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской  Федерации. Принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты  субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному  законодательству.  

                                                Из названия Регламента следует, что он разработан в отношении объектов  инфраструктуры водного транспорта, в частности в отношении причальных  сооружений.  

                                                Согласно статье 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской  Федерации (далее - Кодекс ВВТ РФ) внутренний водный транспорт Российской  Федерации представляет собой один из видов транспорта, находящегося в  ведении Российской Федерации и представляющего собой производственно- технологический комплекс с входящими в него организациями,  осуществляющими судоходство и иную связанную с судоходством деятельность на внутренних водных путях Российской Федерации; судном  является самоходное или несамоходное плавучее сооружение, используемое в  целях судоходства, в том числе судно смешанного (река-море) плавания, паром,  дноуглубительный и дноочистительный снаряды, плавучий кран и другие  технические сооружения подобного рода; причал - гидротехническое  сооружение, имеющее устройства для безопасного подхода судов и  предназначенное для безопасной стоянки судов, их загрузки, разгрузки и  обслуживания, а также посадки пассажиров на суда и высадки их с судов;  инфраструктура внутренних водных путей - совокупность объектов,  обеспечивающих судоходство по внутренним водным путям и включающих в  себя судоходные гидротехнические сооружения; судоходство - деятельность,  связанная с использованием на внутренних водных путях судов для перевозок  грузов, пассажиров и их багажа, почтовых отправлений, буксировки судов и  иных плавучих объектов, осуществления мероприятий по охране водных  объектов, защите их от загрязнения и засорения, подъема затонувшего  имущества, санитарного и другого контроля.  

                                                Таким образом, причальные сооружения относятся к объектам водного  транспорта.  

                                                Согласно статье 1 Кодекса ВВТ РФ данный закон регулирует отношения,  возникающие между организациями внутреннего водного транспорта  Российской Федерации, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами  и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении  судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации, и определяет  их права, обязанности и ответственность.  

                                                Положения Кодекса ВВТ РФ распространяются на внутренние водные  пути Российской Федерации и расположенные на них судоходные  гидротехнические сооружения, порты, расположенные на внутренних водных  путях Российской Федерации, суда и иные плавучие объекты, эксплуатируемые  на внутренних водных путях Российской Федерации.  

                                                Понятие внутренних водных путей дано в абзаце третьем статьи 3 Кодекса  ВВТ РФ, согласно которому внутренние водные пути Российской Федерации - это естественные или искусственно созданные федеральные пути сообщения,  обозначенные навигационными знаками или иным способом и используемые в  целях судоходства.  

                                                В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Кодекса ВВТ РФ внутренние водные  пути и расположенные на них судоходные гидротехнические сооружения  находятся в федеральной собственности и используются в целях судоходства  любыми юридическими и физическими лицами.  

                                                Перечень внутренних водных путей утверждается Правительством  Российской Федерации, перечень является исчерпывающим.  

                                                В соответствии с перечнем внутренних водных путей Российской  Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской  Федерации от 19 декабря 2002 г. № 1800-р, река Нева относится к внутреннему  водному пути Российской Федерации.  

 

В соответствии со статьей 2 Кодекса ВВТ РФ законодательство в области  внутреннего водного транспорта состоит из Конституции Российской  Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, названного Кодекса,  иных федеральных законов.  

                                                Отношения, связанные с деятельностью на внутреннем водном транспорте  Российской Федерации, регулируются также соответствующими  нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации,  Правительства Российской Федерации и издаваемыми в соответствии с ними  нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной  власти, которые не должны противоречить Кодексу ВВТ РФ и иным  федеральным законам.  

                                                В силу статьи 4 Кодекса ВВТ РФ государственное регулирование в  области внутреннего водного транспорта осуществляется федеральным  органом исполнительной власти в области транспорта непосредственно или  через его территориальные органы или находящиеся в его ведении  государственные организации, а также другими федеральными органами  исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий.  

                                                Федеральный орган исполнительной власти в области транспорта в  соответствии с международными договорами Российской Федерации, Кодексом  ВВТ РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми  актами Российской Федерации утверждает в пределах своей компетенции  правила и другие нормативные правовые акты, регулирующие связанные с  судоходством, перевозкой и переработкой грузов, содержанием и  использованием внутренних водных путей отношения и обязательные для  исполнения организациями независимо от организационно-правовых форм и  форм собственности и физическими лицами.  

                                                Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта  осуществляется контроль за соблюдением законодательства в области  внутреннего водного транспорта Российской Федерации, охраной человеческой  жизни на внутренних водных путях, дипломированием членов экипажей судов,  безопасностью судоходных гидротехнических сооружений, состоянием  внутренних водных путей, обеспечением экологической безопасности при  эксплуатации судов, государственной регистрацией судов и прав на них,  лоцманской службой.  

                                                Таким образом, указанные нормы федерального законодательства не  наделяют субъекты Российской Федерации полномочиями по осуществлению  правового регулирования в области внутреннего водного транспорта.  

                                                Суд апелляционной инстанции не принимает довод апелляционной  жалобы о том, что оспариваемый Регламент регулирует отношения в области  благоустройства.  

                                                Общественные отношения в сфере благоустройства на федеральном  уровне регулируются пунктом 19 части 1 статьи 14 и пунктом 25 части 1 статьи  16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», на региональном уровне - законами Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г.   № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурга» и  от 12 мая 2010 г. № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт- Петербурге».  

                                                В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г.   № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в  Российской Федерации» благоустройство территории поселения (городского  округа) - комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории  поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а  также по проектированию и размещению объектов благоустройства,  направленных на обеспечение и повышение комфортности условий  проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического  состояния территории.  

                                                Приказом Минрегиона России от 27 декабря 2011 г. № 613  (ред. от 17.03.2014) утверждены Методические рекомендаций по разработке  норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований,  согласно которым благоустройство территории - комплекс мероприятий по  инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству  покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов  монументального искусства.  

                                                Элементы благоустройства территории - декоративные, технические,  планировочные, конструктивные устройства, растительные компоненты,  различные виды оборудования и оформления, малые архитектурные формы,  некапитальные нестационарные сооружения, наружная реклама и информация,  используемые как составные части благоустройства.  

                                                Нормируемый комплекс элементов благоустройства - необходимое  минимальное сочетание элементов благоустройства для создания на  территории муниципального образования безопасной, удобной и  привлекательной среды.  

                                                Нормируемый комплекс элементов благоустройства устанавливается в  составе местных норм и правил благоустройства территории органом местного  самоуправления.  

                                                Объекты благоустройства территории - территории муниципального  образования, на которых осуществляется деятельность по благоустройству:  площадки, дворы, кварталы, функционально-планировочные образования,  территории административных округов и районов городских округов, а также  территории, выделяемые по принципу единой градостроительной  регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия  (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой),  другие территории муниципального образования.  

                                                Объекты нормирования благоустройства территории - территории  муниципального образования, для которых в нормах и правилах по  благоустройству территории устанавливаются: нормируемый комплекс  элементов благоустройства, нормы и правила их размещения на данной территории. Такими территориями могут являться: площадки различного  функционального назначения, пешеходные коммуникации, проезды,  общественные пространства, участки и зоны общественной, жилой застройки,  санитарно-защитные зоны производственной застройки, объекты рекреации,  улично-дорожная сеть населенного пункта, технические (охранно- эксплуатационные) зоны инженерных коммуникаций.  

                                                В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 г.   № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге»,  благоустройство - состояние среды жизнедеятельности населения на  территории Санкт-Петербурга, оцениваемое с точки зрения ее потребительских  качеств, а также деятельность по поддержанию и повышению потребительских  качеств городской среды.  

                                                Анализ приведенных выше норм позволяет сделать вывод, что причальные  сооружения (понтоны) не относятся к объектам благоустройства, поскольку  обладают иным правовым статусом, являются объектом инфраструктуры  внутренних водных путей, обеспечивающим судоходство по внутренним  водным путям, гидротехническим сооружением, и относятся в том числе к  иным плавучим объектам, эксплуатируемым на внутренних водных путях  Российской Федерации.  

                                                Согласно части 1 раздела 1 главы 3 и 4 раздела 4 Регламента требования  предъявлены к размещению причальных сооружений (понтонов, иных  несамоходных судов) и к архитектурно-художественному оформлению  причальных сооружений (понтонов, иных несамоходных судов).  

                                                Регламент устанавливает типы причальных сооружений (понтонов, иных  несамоходных судов), образцы их архитектурно-художественного оформления,  требования к размещению причальных сооружении (понтонов, иных  несамоходных судов), требования к разработке и согласованию документации  по размещению и архитектурно-художественному оформлению причальных  сооружении (понтонов, иных несамоходных судов) (п. 1.4 Регламента).  

                                                Как следует из содержания Регламента одной из главных его целей  является формирование комплексного подхода к созданию, размещению,  обустройству объектов инфраструктуры водного транспорта Санкт-Петербурга,  следовательно, часть 1 Регламента и ее главы 3 и 4 раздела 1 и раздел 4 следует  признать противоречащими Кодексу ВВТ РФ.  

                                                В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга  от 6 июля 2009 г. № 335-66 «О Правительстве Санкт-Петербурга»  Правительство Санкт-Петербурга распределяет полномочия между  исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга,  утверждает положения о соответствующих исполнительных органах  государственной власти Санкт-Петербурга.  

                                                В соответствии с пунктом 3.11 постановления Правительства Санкт- Петербурга от 19 октября 2004 г. № 1679 (ред. от 30.12. 2010) «О Комитете по  градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга» к полномочиям  Комитета, в частности, относится утверждение архитектурно-художественных регламентов, правил и другой нормативную документации, регулирующей  правоотношения в сфере благоустройства городской среды Санкт-Петербурга,  размещения объектов монументального искусства и иных архитектурных  объектов.  

                                                Поскольку причальные сооружения (понтоны) не относятся к объектам  благоустройства, суд первой инстанции сделал правомерный вывод, что  правовой акт издан с нарушением порядка и превышением компетенции органа  государственной власти и подлежит признанию недействующим, как  противоречащий федеральному законодательству. Выводы суда в отношении  иных обстоятельств дела не привели к принятию неправильного решения, в  связи с чем оснований для отмены судебного акта не имеется.  

                                                На основании изложенного Судебная коллегия по административным  делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327,  328 и 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,  

                                                определила: 

                                                решение Санкт-Петербургского городского суда от 24 апреля 2014 г.  оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по  градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга - без удовлетворения.  

                                                Председательствующий Судьи