ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 № 15-АПГ18-2 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г.Москва 19 декабря 2018 г.  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н. при секретаре Дарькине А.О. 

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело  по административному исковому заявлению сельскохозяйственного  потребительского обслуживающего сбытового кооператива «Ельниковский  торговый ряд» об оспаривании Правил землепользования и застройки  Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района  Республики Мордовия, утвержденных решением Совета депутатов  Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района  Республики Мордовия от 25 мая 2012 г. № 37,  

по апелляционной жалобе сельскохозяйственного потребительского  обслуживающего сбытового кооператива «Ельниковский торговый ряд» на  решение Верховного Суда Республики Мордовия от 14 августа 2018 г.,  которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Абакумовой И.Д., объяснения представителя сельскохозяйственного  потребительского обслуживающего сбытового кооператива «Ельниковский  торговый ряд» по доверенности ФИО1, председателя  

сельскохозяйственного потребительского обслуживающего сбытового  кооператива «Ельниковский торговый ряд» Романова А.А., возражения  представителя Совета депутатов Ельниковского сельского поселения  Ельниковского муниципального района Республики Мордовия и  Администрации Ельниковского сельского поселения Ельниковского  муниципального района Республики Мордовия по доверенности Левиной М.Е.,  заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации  Русакова И.В., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная  коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

установила: 

сельскохозяйственный потребительский обслуживающий сбытовой кооператив  «Ельниковский торговый ряд» (далее также - СПОСК «Ельниковский торговый  ряд») обратился в Верховный Суд Республики Мордовия с административным  исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования  и застройки Ельниковского сельского поселения Ельниковского  муниципального района Республики Мордовия, утвержденных решением  Совета депутатов Ельниковского сельского поселения Ельниковского  муниципального района Республики Мордовия от 25 мая 2012 г. № 37  (далее также - Правила землепользования и застройки, Решение № 37), в части  отсутствия границ земельного участка с кадастровым номером  13:07:0104002:1238 на карте градостроительного зонирования территории  с. Ельники; отсутствия территориальной зоны и градостроительного регламента  в отношении указанного участка и об обязании Администрации Ельниковского  сельского поселения Ельниковского муниципального района Республики  Мордовия и Совета депутатов Ельниковского сельского поселения  Ельниковского муниципального района Республики Мордовия внести в  Правила землепользования и застройки сведения о спорном участке  с присвоением ему общественно-деловой территориальной зоны (ОД-1).  

В обоснование заявленных требований СПОСК «Ельниковский торговый  ряд» указал, что является арендатором названного земельного участка  (вид разрешенного использования - для размещения объектов торговли,  общественного питания и бытового обслуживания (строительство рынка).  Письмом от 10 июля 2017 г. № 902 Администрацией Ельниковского сельского  поселения Ельниковского муниципального района Республики Мордовия истцу  было отказано в выдаче разрешения на строительство крытого рынка ввиду  отсутствия градостроительного регламента территории, на которой расположен  арендованный участок; Решение № 37 не соответствует требованиям,  

предусмотренным частью 5 статьи 31 и частью 1 статьи 34 Градостроительного  кодекса Российской Федерации, статьей 1 Закона Республики Мордовия от 3  мая 2007 г. № 41-3 «О правовом регулировании отношений в сфере  организации розничных рынков на территории Республики Мордовия», пункту  1 Плана организации розничных рынков на территории Республики Мордовия,  утвержденного постановлением Правительства Республики Мордовия от 28 мая  2007 г. № 238, а также противоречит Генеральному плану территории  Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района  Республики Мордовия, утвержденному решением Совета депутатов  Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района  Республики Мордовия от 14 июня 2011 г. № 74, и Схеме территориального  планирования Ельниковского муниципального района Республики Мордовия,  утвержденной решением Совета депутатов Ельниковского муниципального  района Республики Мордовия от 27 мая 2011 г. № 295, и нарушает его права и  законные интересы, поскольку препятствуют осуществлению строительства  крытого рынка на арендованном земельном участке.  

Решением Верховного Суда Республики Мордовия от 14 августа 2018 г.  в удовлетворении административного иска отказано.  

В апелляционной жалобе административный истец просит указанный  судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального  права. Податель жалобы указывает, что суд первой инстанции необоснованно  отклонил доводы истца о несоответствии Правил землепользования и застройки  нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.  Также суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела,  и не учел, что на территории, где расположен спорный земельный участок,  в обязательном порядке должна быть определена территориальная зона с  учетом правовых характеристик участка, в данном случае общественно-деловая  зона (ОД-1). Суд не принял во внимание, что отсутствие территориальной зоны  и градостроительного регламента спорного земельного участка нарушает права  административного истца и создает правовую неопределенность.  

Прокуратурой Республики Мордовия, Администрацией Ельниковского  сельского поселения Ельниковского муниципального района Республики  Мордовия и Советом депутатов Ельниковского сельского поселения  Ельниковского муниципального района Республики Мордовия поданы  возражения на апелляционную жалобу.  

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы  в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.  

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело  в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).  

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской  Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной  деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и  иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и  иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.  По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные  правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.  

Суд первой инстанции, принимая во внимание положения части 3  статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  пункта 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, статьи 2 Закона  Республики Мордовия от 24 июня 2014 г. № 54-3 «О закреплении вопросов  местного значения за сельскими поселениями», пункта 21 части 1 статьи 6  Устава Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального  района Республики Мордовия, правомерно признал, что Решение № 37 принято  уполномоченным органом в пределах его компетенции.  

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том  числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального  планирования, градостроительного зонирования, планировки территории,  архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального  ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства,  эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются  законодательством о градостроительной деятельности (часть 1  статьи 4 ГрК РФ).  

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное  законодательство, законодательство об особо охраняемых природных  территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного  наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации,  иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не  урегулированы законодательством о градостроительной деятельности  (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).  

Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) установлено, что земли в Российской Федерации используются  в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой  режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной  

категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием  территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются  федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.  

Правила землепользования и застройки являются документом  градостроительного зонирования.  

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской  Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных  образований в целях определения территориальных зон и установления  градостроительных регламентов, которые включаются в правила  землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных  участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных  участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации  объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются  виды разрешенного использования земельных участков и объектов  капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей  территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).  

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и  застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого  развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей  среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки  территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных  интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов  капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных  видов разрешенного использования земельных участков и объектов  капитального строительства (часть 1).  

Правила землепользования и застройки включают в себя в том числе:  карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты  (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).  

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы  территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать  требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной  территориальной зоне. Территориальные зоны, как правило, не  устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи  30 ГрК).  

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки,  отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к  территориальным зонам, указанным в статье 85 ЗК РФ и 35 ГрК РФ. Порядок  установления территориальных зон определен в статье 34 ГрК РФ.  

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных  участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных  участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации  объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 ГрК РФ).  

Статья 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает,  что правилами землепользования и застройки устанавливается  градостроительный регламент для каждой территориальной зоны  индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также  возможности территориального сочетания различных видов использования  земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного,  рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для  земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны,  устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный  регламент территориальной зоны определяет основу правового режима  земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью  земельных участков и используется в процессе застройки и последующей  эксплуатации зданий, сооружений.  

Из приведенных норм следует вывод, что градостроительное зонирование,  к документам которого относятся правила землепользования и застройки  сельского поселения, направлено на определение правового режима земель  соответствующего населенного пункта, которое закрепляется в определении  границ территориальных зон и установлении градостроительных регламентов  к соответствующим территориальным зонам. Отсутствие градостроительного  зонирования создает правовую неопределенность в правоприменении и не  позволяет обеспечить соблюдение принципа равенства всех перед законом и  судом, который закреплен в статье 19 Конституции Российской Федерации.  Названный принцип, как неоднократно указывал в принимаемых актах  Конституционный Суд Российской Федерации, может быть обеспечен при  условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и  применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы  ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее  произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и  правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению  названного принципа.  

В данном случае, как установлено судом, спорный земельный участок  Правилами землепользования и застройки и картографическими материалами  к ним не отнесен к какой либо территориальной зоне или к местам общего  пользования. При этом следует отметить, что согласно пункту 12  

статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями,  улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами,  бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут  включаться в состав различных территориальных зон.  

В связи с этим вопреки выводам суда первой инстанции, Решение № 37  нельзя признать соответствующим приведенным нормам законодательства,  имеющего большую юридическую силу. Решение суда вынесено с нарушением  норм материального права, что является основанием для его отмены в силу  пунктов 2 и 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства  Российской Федерации.  

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308, 310 и 311  Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,  Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской  Федерации  

определила: 

решение Верховного Суда Республики Мордовия от 14 августа 2018 г.  отменить.  

Признать не действующими Правила землепользования и застройки  Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района  Республики Мордовия, утвержденные решением Совета депутатов  Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района  Республики Мордовия от 25 мая 2012 г. № 37 в той мере, в которой не  произведено градостроительное зонирование территории, на которой  расположен земельный участок с кадастровым номером 13:07:0104002:1238  площадью 4445 кв. м, местоположение установлено относительно ориентира,  расположенного за пределами участка (ориентир дом 8, участок находится  примерно в 80 м по направлению на запад от ориентира), по адресу: Республика  Мордовия, 

<

...>.  

В остальной части в удовлетворении, административного искового  заявления отказать.  

Председательствующий