ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

                                                Дело № ГКПИ10-61 

                                                

РЕШЕНИЕ

 

                                                г. Москва 5 мая 2010 г.  

                                                Верховный Суд Российской Федерации в составе:  судьи Верховного Суда _ „ _ 

                                                 А 

                                                п ^ - л\ Емышевои В.А.,  Российской Федерации  

                                                при секретаре Тихоновой А.Н., 

                                                с участием прокурора Кротова В.А., 

                                                рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по  заявлению МУП города Хабаровска «Водоканал» о признании  недействующими абзаца третьего пункта 2 приказа Министерства природных  ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. № 288 «Об  утверждении Административного регламента Федеральной службы по  экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению  государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы  загрязняющих веществ в окружающую среду» и пунктов 8.2, 10.2  Административного регламента, утвержденного указанным Приказом,  

                                                установил: 

                                                приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской  Федерации от 31 октября 2008 г. № 288 утвержден Административный  регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и  атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче  разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду  (пункт 1) (далее - Административный регламент). Приказ зарегистрирован в  Министерстве юстиции Российской Федерации 26 ноября 2008 г. № 12741 и  официально опубликован в «Бюллетене нормативных актов федеральных  органов исполнительной власти», № 49, 8 декабря 2008 г.  

                                                Пунктом 2 приказа Министерства природных ресурсов и экологии  Российской Федерации от 31 октября 2008 г. № 288 (далее - Приказ) признаны  утратившими силу нормативные правовые акты Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор),  в том числе приказ от 20 февраля 2007 г. № 87 «Об утверждении Инструкции  об организации работы Федеральной службы по экологическому,  технологическому и атомному надзору по выдаче разрешений на выбросы и  сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и  сбросы».  

                                                В пункте 8.2 Административного регламента приведен перечень  документов, которые необходимо представить вместе с заявлением в  территориальный орган Ростехнадзора для получения разрешения на сбросы  загрязняющих веществ в окружающую среду.  

                                                Пунктом 10.2 Административного регламента предусмотрены основания  для отказа в выдаче разрешения на сбросы загрязняющих веществ в  окружающую среду.  

                                                МУП города Хабаровска «Водоканал» обратилось в Верховный Суд  Российской Федерации с заявлением о признании недействующим Приказа в  части признания утратившим силу приказа Ростехнадзора от 20 февраля 2007 г.   № 87 (абзац третий пункта 2 Приказа); пунктов 8.2, 10.2 Административного  регламента, предусматривающих предоставление установленных лимитов на  сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод и отказ в выдаче  разрешения в случае непредставления установленных лимитов на сбросы, по  тем основаниям, что оспариваемые положения не соответствуют статье 23  Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей  среды» (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ), пункту 7  Порядка разработки и утверждения административных регламентов  исполнения государственных функций (предоставления государственных  услуг), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации  от 11 ноября 2005 г. № 679 и пункту 5.3.3.5 Положения о Федеральной службе  по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденному  постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г.   № 401 и нарушают право заявителя на свободу экономической деятельности,  создают препятствия к осуществлению им предпринимательской деятельности.  

                                                В обоснование заявленных требований указало, что оспариваемый  Приказ не содержит механизма установления лимитов и не может  применяться, пока не будет доработан в этой части, в него не вошли положения  Инструкции об организации работы Федеральной службы по экологическому,  технологическому и атомному надзору по выдаче разрешений на выбросы и  сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и  сбросы, которая оспариваемым Приказом признана утратившей силу.  

                                                В судебном заседании представители МУП города Хабаровска  «Водоканал» Берсенева Т.М., Довлатова Е.В., Ярошенко О.А., Искендеров Р.Р.  уточнили заявленные требования, просили признать недействующими абзаца  третьего пункта 2 Приказа, абзац шестой пункта 8.2, абзац второй пункта 10.2  

 

Административного регламента в части лимитов на сбросы, обосновывая их  вышеприведенными доводами.  

                                                Представители Министерства природных ресурсов и экологии  Российской Федерации (далее - Минприроды России) Барышников А.А.,  Гуськов А.П., Пугачева Е.А., Министерства юстиции Российской Федерации  Михалевич В.И., Федеральной службы по экологическому, технологическому и  атомному надзору Каширских Н.В., Федерального агентства водных ресурсов  Квас С.А., возражая против доводов заявителя, пояснили, что Приказ издан в  установленном законодательством Российской Федерации порядке и в пределах  полномочий федеральных органов исполнительной власти, оспариваемые  нормы не противоречат федеральному закону или другому нормативному  правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушают  законных прав и интересов заявителя.  

                                                Выслушав доводы представителей заявителя, возражения представителей  заинтересованных лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение  прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кротова В.А.,  полагавшего в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской  Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.  

                                                Согласно Порядку разработки и утверждения административных  регламентов исполнения государственных функций (предоставления  государственных услуг) административные регламенты разрабатываются  федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых  относится исполнение соответствующей государственной функции  (предоставление государственной услуги), на основе федеральных законов,  нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и  Правительства Российской Федерации (пункт 3); административные  регламенты, разработанные федеральными службами и федеральными  агентствами, находящимися в ведении федерального министерства,  утверждаются в установленном порядке федеральным министром по  представлению руководителей соответствующих федеральных служб,  федеральных агентств, если иное не установлено федеральным законом (пункт  9).  

                                                Ростехнадзор согласно Положению о нем находится в ведении  Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (пункт  2), выдает разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в  окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный  воздух (пункт 5.3.3.5).  

                                                Оспариваемый Административный регламент разработан  Ростехнадзором, утвержден приказом Минприроды России от  31 октября 2008 г. № 288 и определяет порядок, сроки и последовательность  действий Ростехнадзора по исполнению государственной функции по выдаче  разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду,  т.е. в установленном порядке и в пределах компетенции.  

 

В соответствии с пунктами 7, 8 Правил подготовки нормативных  правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их  государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства  Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, пунктом 7 Порядка  разработки и утверждения административных регламентов исполнения  государственных функций (предоставления государственных услуг)  одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны  быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими  силу соответствующих ранее изданных актов или их частей; если при  подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения  существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные  правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то  в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого  акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах  нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.  

                                                Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724  Министерство природных ресурсов Российской Федерации было  преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии Российской  Федерации с передачей ему функции по выработке и реализации  государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере  охраны окружающей среды и в его ведение был передан Ростехнадзор (пункт  7). Ростехнадзор с 10 июня 2008 г. не вправе осуществлять в установленной  сфере деятельности нормативно-правовое регулирование (пункт 5 Изменений,  которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации,  утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации  от 29 мая 2008 г. № 404).  

                                                В связи с чем Минприроды России, утвердив Административный  регламент Ростехнадзора по исполнению государственной функции по выдаче  разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду,  обоснованно признало утратившим силу приказ Ростехнадзора от  20 февраля 2007 г. № 87, определяющий порядок организации работы  Ростехнадзора по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих  веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы.  

                                                В силу статьи 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ  нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов  устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников  воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной  деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на  окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также  технологических нормативов (часть 1); при невозможности соблюдения  нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут  устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений,  действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей  среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения  установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и  микроорганизмов. Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается  только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с  органами исполнительной власти, осуществляющими государственное  управление в области охраны окружающей среды (часть 3); выбросы и сбросы  химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и  микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов  допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на  выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами  исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в  области охраны окружающей среды (часть 4).  

                                                Из приведенных норм Федерального закона следует, что нормативы  предельно допустимых выбросов (сбросов) и лимиты на выбросы (сбросы)  устанавливаются в соответствующих разрешениях на выбросы (сбросы)  загрязняющих веществ, выданных органами исполнительной власти,  осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей  среды.  

                                                Административным регламентом установлено, что для получения  разрешения на сбросы хозяйствующий субъект должен представить в  территориальный орган Ростехнадзора заявление и документы, в том числе  нормативы допустимых сбросов, утвержденные в установленном порядке, для  каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод, установленные лимиты на  сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод (пункт 8.2);  истечение срока действия утвержденных в установленном порядке нормативов  допустимых сбросов и лимитов на сбросы является основанием для отказа в  выдаче разрешения (пункт 10.2); конечным результатом исполнения  государственной функции по выдаче разрешений на сбросы загрязняющих  веществ в окружающую среду является выдача разрешений на сбросы либо  предоставление мотивированного отказа в выдаче указанных разрешений  (пункт 5).  

                                                Таким образом, установленная Административным регламентом  обязанность хозяйствующего субъекта представить для получения разрешения  на сбросы установленные лимиты на сбросы, соответствует частям 1, 3 статьи  23 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ. Аналогичное положение  содержалось и в подпункте «г» пункта 3 ранее действовавшей Инструкции об  организации выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ в  окружающую среду (водные объекты), утвержденной приказом Ростехнадзора  от 10 июля 2006 г. № 675.  

                                                Довод заявителя о том, что Административный регламент не содержит  механизма установления лимитов, не является основанием для признания  оспариваемых правовых норм недействующими, поскольку данный  нормативный правовой акт, как и признанный утратившим силу приказ  

 

Ростехнадзора от 20 февраля 2007 г. № 87, не регулирует процедуру  установления нормативов и лимитов на выбросы, сбросы загрязняющих  веществ в окружающую среду, а лишь определяет порядок выдачи разрешений.  

                                                Несостоятельным является довод заявителя о том, что отсутствует  механизм установления лимитов, в связи с чем получить разрешение на сбросы  загрязняющих веществ в пределах лимитов является невозможным.  

                                                Порядок утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и  микроорганизмов в водные объекты для водопользователей установлен  постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2007 г.   № 469. В соответствии с указанным Порядком нормативы допустимых сбросов  веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей  утверждает Федеральное агентство водных ресурсов по согласованию с  Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей  среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и  благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и  Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному  надзору на основании предложений водопользователей, подготовленных в  соответствии с нормативами допустимого воздействия на водные объекты,  разработанными в порядке, установленном постановлением Правительства  Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 881 «О порядке утверждения  нормативов допустимого воздействия на водные объекты».  

                                                Несоответствие оспариваемого акта федеральному законодательству  заявитель, по существу, усматривает в отсутствии в нем положений,  непосредственно определяющих порядок установления лимитов на сбросы,  т.е. указывает на необходимость ее дополнения целесообразными, с его точки  зрения, положениями. Между тем суд не вправе в порядке гражданского  судопроизводства вмешиваться в нормотворческую деятельность органа  государственной власти, определять содержание издаваемых им актов,  обязывать его принять тот или иной нормативный акт, внести в него изменения  либо дополнения.  

                                                Поскольку приказ Минприроды России от 31 октября 2008 г. № 288 издан  в установленном законодательством Российской Федерации порядке и в  пределах полномочий федеральных органов исполнительной власти,  оспариваемые нормативные положения не противоречат федеральному закону  или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую  силу, не нарушают прав и законных интересов заявителя, то в соответствии с  частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской  Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.  

                                                Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального  кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации  

решил:

заявление МУП города Хабаровска «Водоканал» о признании  недействующими абзаца третьего пункта 2 приказа Министерства природных  ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008г. № 288 «Об  утверждении Административного регламента Федеральной службы по  экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению  государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы  загрязняющих веществ в окружающую среду» и пунктов 8.2, 10.2  Административного регламента, утвержденного указанным Приказом, - оставить без удовлетворения.  

                                                Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного  Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в  окончательной форме.  

                                                Судья Верховного СудаРоссийской Федерации В.А. Емышева