ВЕРХОВНЫЙ СУД 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Дело № 36-КАД21-3-К2 

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г. Москва 22 сентября 2021 г.  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Александрова В.Н., судей Калининой Л А. и Нефедова О.Н. 

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело  по кассационной жалобе Управления Федеральной службы государственной  регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области на решение  Ленинского районного суда г. Смоленска от 17 июня 2020 г., апелляционное  определение судебной коллегии по административным делам Смоленского  областного суда от 8 сентября 2020 г. и кассационное определение судебной  коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей  юрисдикции от 16 декабря 2020 г. по административному делу   № 2а-1384/2020 по административному исковому заявлению Стеблянко  Марка Анатольевича о признании незаконным решения Управления  Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии  по Смоленской области об отказе в осуществлении кадастрового учета  изменения вида разрешенного использования земельного участка.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Калининой Л А., объяснения представителей Управления Федеральной  службы государственной регистрации, кадастра и картографии по  Смоленской области ФИО1, ФИО2, поддержавших доводы  кассационной жалобы, возражения представителя ФИО3. - ФИО4, Судебная коллегия по административным делам Верховного  Суда Российской Федерации  

установила: 

ФИО3. обратился в суд с административным исковым  заявлением о признании незаконным отказа Управления Росреестра по  Смоленской области во внесении в Единый государственный реестр  

недвижимости (далее также - ЕГРН) сведений об изменении вида  разрешенного использования земельного участка, собственником которого  он является, с вида «для индивидуального жилищного строительства» на вид  «для размещения объекта торгово-бытового обслуживания».  

В обоснование заявленных требований административный истец  ссылался на то, что отказ противоречит нормам действующего  законодательства, поскольку обременение в виде вхождения земельного  участка в границы территории объекта культурного наследия означает всего  лишь обязанность разработки и согласования проектной документации, а  также проведение работ по сохранению памятника культурного наследия.  Зона Ж1 допускает в качестве основного вида разрешенного использования  размещение объектов бытового обслуживания с условием примыкания  земельного участка к красным линиям улиц, дорог и соблюдения требований  о площади объекта в пределах от 150 до 300 кв. м. Жилой дом,  расположенный в настоящее время на земельном участке, после изменения  вида разрешенного использования подлежит сносу.  

Решением Ленинского районного суда г. Смоленска от 17 июня 2020 г.,  оставленным без изменения апелляционным определением судебной  коллегии по административным делам Смоленского областного суда от  8 сентября 2020 г., кассационным определением судебной коллегии по  административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от  16 декабря 2020 г. административное исковое заявление удовлетворено,  уведомление Управления Росреестра по Смоленской области от 6 декабря  2019 г. об отказе в осуществлении кадастрового учета изменения вида  разрешенного использования земельного участка признано незаконным, на  административного ответчика возложена обязанность произвести  государственный кадастровый учет изменения вида разрешенного  использования земельного участка с кадастровым номером 

<

...> с  вида «для индивидуального жилищного строительства» на вид «для  размещения объекта торгово-бытового обслуживания».  

В кассационной жалобе, поданной Управлением Росреестра по  Смоленской области в Верховный Суд Российской Федерации, ставится  вопрос об отмене принятых по делу судебных актов и вынесении нового  решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых  требований.  

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая  2021 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации,  определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа  2021 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном  заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации.  

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства  Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных  актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм  материального права или норм процессуального права, которые повлияли на  

исход административного дела и без устранения которых невозможны  восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а  также защита охраняемых законом публичных интересов.  

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы об  отмене судебных постановлений, Судебная коллегия полагает, что при  рассмотрении и разрешении заявленных требований такие нарушения имели  место.  

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на  доступ к культурным ценностям, обязывает заботиться о сохранении  исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и  культуры (статья 44).  

В порядке реализации указанных конституционных требований принят  Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного  наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»  (далее - Закон № 73-ФЗ), обеспечивающий сохранение, использование,  популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия в  интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа  Российской Федерации (преамбула).  

Объекты культурного наследия подразделяются на три вида:  памятники, ансамбли и достопримечательные места (часть пятая статьи 3).  

Как установлено судами и следует из материалов дела, ФИО3.  является собственником земельного участка, площадью 1019 кв. м, с  кадастровым номером 

<

...>, с разрешенным видом использования  «для индивидуального жилищного строительства» и индивидуального  жилого дома, 1945 года постройки, площадью 42 кв. м, с кадастровым  номером 

<

...>, расположенных по адресу: 

<

...>, в территориальной зоне Ж1 - зона застройки  индивидуальными (одноквартирными) жилыми домами коттеджного типа и  жилыми домами блокированного типа, с включением объектов социально- культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием  граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры.  

Указанный земельный участок расположен в границах объекта  археологического наследия, являющегося объектом культурного наследия  (памятник истории и культуры) народов Российской Федерации,  включенным в единый государственный реестр объектов культурного  наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации«Культурный слой города» IX - XVII вв.  

Приказом Департамента Смоленской области по культуре и туризму от  6 декабря 2016 г. утверждено охранное обязательство собственника  земельного участка, из которого следует, что данный земельный участок в  соответствии с Проектом охранных зон и зон регулирования застройки  памятников истории и культуры г. Смоленска, утвержденным решением  Исполнительного комитета Смоленского областного Совета народных  депутатов от 3 сентября 1982 г. № 528, историко-археологическим опорным  планом Смоленска, утвержденным решением Смоленской областной Думы  

от 31 октября 1996 г. № 171, расположен в зоне регулирования застройки  памятников истории и культуры с ограничением высоты застройки до 6 м.  

18 ноября 2019 г. административный истец обратился с заявлением о  внесении в ЕГРН сведений об изменении вида разрешенного использования  земельного участка: с вида «для индивидуального жилищного  строительства» на вид «для размещения объекта торгово-бытового  обслуживания», приложив градостроительный план земельного участка и  письмо Департамента Смоленской области по культуре от 14 ноября 2019 г.,  согласно которому разъяснение возможности и порядка изменения вида  разрешенного использования земельного участка в компетенцию  Департамента не входит.  

6 декабря 2019 г. Управлением Росреестра по Смоленской области  принято решение об отказе во внесении в ЕГРН сведений об изменении вида  разрешенного использования земельного участка на основании статьи 33  Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной  регистрации недвижимости», часть 4 которой предусматривает, что орган  регистрации прав отказывает во внесении в ЕГРН сведений в порядке  межведомственного информационного взаимодействия по заявлению  заинтересованного лица, если органы государственной власти и органы  местного самоуправления уведомляют об отсутствии документов  (содержащихся в них сведений), необходимых для внесения сведений в ЕГРН  в порядке межведомственного информационного взаимодействия.  

Отказ административного ответчика мотивирован тем, что земельный  участок входит в границы территории объекта культурного наследия, в связи  с чем на него не распространяется градостроительный регламент, и, как  следствие, использование такого участка определяется уполномоченными  органами власти, однако акт органа власти об изменении вида разрешенного  использования не представлен. Помимо этого, указано, что выбранный вид  разрешенного использования отсутствует в перечне основных видов  разрешенного использования территориальной зоны Ж1, на земельном  участке находится объект капитального строительства площадью 42 кв. м.  

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, с  позицией которого согласились суды апелляционной и кассационной  инстанций, посчитал, что действие градостроительного регламента на  земельный участок административного истца распространяется, поскольку  выданное ФИО3. охранное обязательство не содержит сведений о  том, что на земельном участке расположены памятники и ансамбли, как  предусмотрено частью 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской  Федерации, а в отношении земельного участка, в границах которого  располагается объект археологического наследия, собственник на основании  части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации вправе  выбрать основной и вспомогательный вид разрешенного использования  самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований.  

С такими выводами согласиться нельзя. 

В соответствии со статьей 15 Закона № 73-ФЗ в Российской Федерации  ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия  (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия (пункт 1).  

Реестр представляет собой государственную информационную  систему, подключаемую к инфраструктуре, обеспечивающей  информационно-технологическое взаимодействие информационных систем,  используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг  в электронной форме, и включающую в себя банк данных, единство и  сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов  формирования реестра, методов и формы ведения реестра (пункт 2).  

Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками  информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о  зонах охраны объектов культурного наследия, защитных зонах объектов  культурного наследия при формировании и ведении государственных  информационных систем обеспечения градостроительной деятельности,  иных информационных систем или банков данных, использующих  (учитывающих) данную информацию (статья 3).  

Согласно сведениям реестра, размещенного на сайте Министерства  культуры Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной  сети «Интернет» (пИр ://ткгГ.ги/а!8-е§гк № /), объект культурного наследия  «Культурный слой города» (номер в реестре 671540210480006) отнесен к  категории федерального значения, к виду «памятник».  

Суды при рассмотрении данного спора указанные сведения,  размещенные в общедоступном источнике, во внимание не приняли,  формально сославшись на отсутствие в выданном собственнику охранном  обязательстве данных о расположении на земельном участке памятников и  ансамблей, пришли к ошибочному выводу, что указанный объект  культурного наследия не относится к виду объекта «памятник».  

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской  Федерации правовой режим земель определяется исходя из их  принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в  соответствии с зонированием территории, общие принципы и порядок  проведения которого устанавливаются федеральными законами и  требованиями специальных федеральных законов (абзац первый). Любой вид  разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий  видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и  процедур согласования (абзац второй).  

По общему правилу разрешенное использование земельных участков  определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах  землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, части 2 и 6 статьи 30  Градостроительного кодекса Российской Федерации).  

В соответствии с пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской  Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения  всеми собственниками земельных участков, землепользователями,  

землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм  собственности и иных прав на земельные участки (абзац 1). Указанные лица  могут использовать земельные участки в соответствии с любым  предусмотренным градостроительным регламентом для каждой  территориальной зоны видом разрешенного использования (абзац 2).  

Согласно статье 37 Градостроительного кодекса Российской  Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных  участков и объектов капитального строительства на другой вид такого  использования осуществляется в соответствии с градостроительным  регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов  (часть 3).  

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования  земельных участков и объектов капитального строительства  правообладателями земельных участков и объектов капитального  строительства, за исключением органов государственной власти, органов  местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений,  государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются  самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4).  

Вместе с тем статьей 36 Градостроительного кодекса Российской  Федерации предусмотрено, что действие градостроительного регламента не  распространяется на земельные участки в границах территории памятников и  ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов  культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской  Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей,  которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и  решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации,  воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке,  установленном законодательством Российской Федерации об охране  объектов культурного наследия (подпункт 1 пункта 4).  

Использование земельных участков, на которые действие  градостроительных регламентов не распространяется или для которых  градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется  уполномоченными федеральными органами исполнительной власти,  уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской  Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в  соответствии с федеральными законами (пункт 7).  

Согласно пункту 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской  Федерации решения об изменении одного вида разрешенного использования  земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных  на землях, на которые действие градостроительных регламентов не  распространяется или для которых градостроительные регламенты не  устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в  соответствии с федеральными законами.  

При этом в настоящее время федеральными законами, в том числе  Законом № 73-ФЗ, порядок принятия решения об изменении разрешенного  

использования земельных участков, на которые действие градостроительных  регламентов не распространяется или для которых градостроительные  регламенты не устанавливаются, не определен.  

Вместе с тем вопросы охраны памятников истории и культуры  находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации (пункт «д» части 1 статьи 72 Конституции  Российской Федерации).  

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 91 Закона № 73-ФЗ  полномочия по государственной охране объектов культурного наследия  федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного  наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской  Федерации) в соответствии со статьей 33 данного закона Российской  Федерацией переданы органам государственной власти субъекта Российской  Федерации.  

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в  себя в том числе вопросы изменения правового режима земельных участков  (подпункт 6 пункта 2 статьи 33 Закона № 73-ФЗ).  

В настоящее время в отсутствие федерального закона, определяющего  порядок принятия решения об изменении разрешенного использования  земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не  распространяется или для которых градостроительные регламенты не  устанавливаются, решение об использовании таких участков может принять  орган власти субъекта Российской Федерации, ведающий вопросами охраны  объектов культурного наследия.  

С учетом изложенного выводы судов о том, что действие  градостроительного регламента на земельный участок административного  истца распространяется, в связи с чем собственник на основании части 4  статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации вправе  выбрать основной и вспомогательный вид разрешенного использования  самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований, а также о  незаконности оспариваемого отказа органа регистрации прав во внесении в  ЕГРН сведений об изменении вида разрешенного использования земельного  участка с вида «для индивидуального жилищного строительства» на вид «для  размещения объекта торгово-бытового обслуживания», противоречат  положениям действующего законодательства.  

Поскольку судебные акты постановлены с существенным нарушением  норм материального права, которое повлияло на исход административного  дела и без устранения которого невозможны восстановление и защита  публичных интересов, они подлежат отмене с вынесением нового решения  об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых  требований.  

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

определила: 

решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 17 июня 2020 г.,  апелляционное определение судебной коллегии по административным делам  Смоленского областного суда от 8 сентября 2020 г. и кассационное  определение судебной коллегии по административным делам Второго  кассационного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2020 г. отменить.  

Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении  административного искового заявления Стеблянко Марка Анатольевича о  признании незаконным решения Управления Росреестра по Смоленской  области от 6 декабря 2019 г. об отказе в осуществлении кадастрового учета  изменения вида разрешенного использования земельного участка с  кадастровым номером 

<

...> с вида «для индивидуального  жилищного строительства торгово-бытового  обслуживания».  

Председательствующий Судьи