ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

                                                Дело № 64-Г03-10 

                                                

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

                                                Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе  

                                                председательствующего судьи М.Н.Лаврентьевой судей Г.В.Макарова и Г.В.Манохиной 

                                                рассмотрела в судебном заседании от 3 декабря 2003 г. гражданское  дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 2  статьи 22 Закона Сахалинской области «Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г.» от 21 декабря 2002 г. № 382 по кассационно- му представлению участвовавшего в деле прокурора на решение Саха- линского областного суда от 10 сентября 2003 г., которым постановлено:  «прокурору Сахалинской области в удовлетворении заявления о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей  со дня принятия части 2 статьи 22 Закона Сахалинской области «Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г. от 21 декабря 2002 г. №  382 отказать».  

                                                Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Макарова Г.В., за- ключение прокурора Генеральной Прокуратуры РФ Засеевой Э.С, пола- гавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия  

                                                установила: 

                                                21 декабря 2002 г. Сахалинской областной Думой принят закон Сахалинской области № 382 «Об областном бюджете Сахалинской области  на 2003 г.» (далее Закон), который был подписан губернатором Сахалин-ской области 26 декабря 2002 г. и опубликован в газете «Губернские ве- домости» 28 декабря 2002 г.  

                                                14 августа 2003 г. прокурор Сахалинской области обратился в суд с  заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня принятия части 2 статьи 22 Закона Сахалинской области, ссылаясь на то, что частью 1 статьи 21 Закона Сахалинской  области предусмотрена передача муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий Сахалинской области с передачей финансовых средств на их реализацию и компенсацию дополнительных  расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области, приводящих к увеличению  бюджетных расходов местных бюджетов.  

                                                По делу постановлено приведенное выше решение. 

                                                В кассационном представлении указывается о несогласии с решени- ем, ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения об удовлетворении требования прокурора. В обоснование представления указано  на то, что отказ в удовлетворении требования прокурора по мотиву  обоснованности принятия решения о распределении расходов областного  бюджета на 2003 г. в части передачи государственных полномочий муниципальным образованиям является неверным, так как указанное обстоя- тельство прокурором области в заявлении не оспаривалось. Предметом  оспаривания являлся порядок передачи средств на реализацию государственных полномочий и компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти области, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных  бюджетов. Вывод суда о том, что установленный оспариваемым законом  порядок передачи указанных финансовых средств не противоречит федеральному законодательству является ошибочным, так как согласно час- тей 6, 12 ст.5 и ч.4 ст.6 ФЗ «Об общих принципах организации местного  самоуправления в РФ» к полномочиям органов госвласти субъектов РФ  относятся наделение органов местного самоуправления законом отдель- ными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий,  контроль за их реализацией, а также компенсация местному самоуправ- лению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами госвласти субъектов РФ. Такое наделение полномочиями осуществляется с одновременной передачей необходимых материаль- ных и финансовых средств. Указанный порядок определяется частями 2,  3 ст.4 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», пре- дусмотрен ст.ст.60, 69, 130 Бюджетного кодекса РФ.  

                                                Согласно указанных норм источником финансирования указанных  полномочий являются дополнительные неналоговые средства, переда- ваемые вышестоящим бюджетом нижестоящему, а поэтому их передачу в  процессе бюджетного регулирования при утверждении налоговых отчислений нельзя признать правильной. В соответствии с п.1 ст.55 Бюджетно-го Кодекса РФ доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет  собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетом, а следовательно, доходы, передаваемые в порядке регулирования местным  бюджетам исключаются из доходов бюджетов субъектов РФ и в соответствии со ст.60 Бюджетного Кодекса РФ включаются в доходы местных  бюджетов.  

                                                Проверив материалы дела и обсудив доводы представления, Судебная коллегия находит его подлежащим удовлетворению по следующим  основаниям.  

                                                При вынесении решения суд исходил из того, что указанные прокурором основания обращения в суд не могут быть признаны правильны- ми, так как в силу ст.8 (абз.З), ст.31 )абз.2 и 5) Бюджетного кодекса РФ  действует принцип самостоятельности бюджетов, что означает право за- конодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной  системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджет- ный процесс и самостоятельно определять направления расходования  средств соответствующих бюджетов, а следовательно, оспариваемый  прокурором закон принят в соответствии с компетенцией органов государственной власти Сахалинской области. Данный закон согласуется с  положениями пунктов 4, 6, 12 ст.5 ФЗ «Об общих принципах организа- ции местного самоуправления» и в нем (ч.1 ст.7) предусмотрена передача  в местных бюджеты по нормативам согласно приложению № 2 закреп- ленные за областным бюджетом в соответствии с законодательством налог на прибыль; акцизы, налог на доходы физических лиц (за исключени- ем налога на доходы физических лиц, осуществляющих предпринима- тельскую деятельность без образования юридического лица); налог на  имущество предприятий; за пользование лесным фондом, а из содержа- ния приложения № 2 к Закону Сахалинской области видно, что в нем ус- тановлены нормативы отчислений в областной и местные бюджеты от  указанных в ч.1 ст.7 Закона налогов в процентном отношении.  

                                                В соответствии с частью 1 статьи 58, абзацами 11 и 12 статьи 86,  частями 2 и 3 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации от- дельные виды расходов бюджетов субъектов Российской Федерации,  предусмотренные пунктом 1 статьи 86 настоящего Кодекса могут переда- ваться из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам  только путем включения соответствующих норм (положений) в закон  субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый  год и внесения соответствующих изменений в настоящий Кодекс. Собст- венные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от регио- нальных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы  местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично- в  процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а следовательно, наделяя ор- ганы местного самоуправления в Сахалинской области отдельными го- сударственными полномочиями и определяя компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области, Сахалинская областная Ду- ма при принятии закона «Об областном бюджете Сахалинской области  на 2003 г.» в соответствии в вышеперечисленными нормами Бюджетного  кодекса обоснованно приняла решение о распределении расходов областного бюджета на 2003 г. в части передачи государственных полномочий муниципальным образованиям. Частью 1 статьи 22 Закона Сахалинской области в конкретных объемах и размерах предусмотрена передача  муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий  Сахалинской области с передачей финансовых средств на их реализацию  и компенсацией дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области.  

                                                Оспариваемой частью 2 статьи 22 Закона Сахалинской области ус- тановлено, что передача средств на реализацию государственных -полномочий и компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской  области, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных бюджетов, произведена в процессе бюджетного регулирования при утвер- ждении нормативов отчислений от регулирующих федеральных и обла- стных налогов и объема дотаций муниципальным образованиям из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Такой порядок  передачи финансовых средств на реализацию государственных полномочий и компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных бюджетов не противо- речит требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, приве- денным в вышепоименованных нормах Кодекса, то есть в процессе бюджетного регулирования, поскольку иного механизма передачи таких финансовых средств в Бюджетном кодексе не содержится. Не содержится  такого механизма передачи финансовых средств на выполнение государственных полномочий и в нормах Федерального закона «О финансовых  основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., на что ссылается прокурор в заявлении.  

                                                Ссылка прокурора на часть 4 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что финансовые средства, предусмотренные в  Законе Сахалинской области, на выполнение отдельных государственных  полномочий должны быть в бюджете Сахалинской области предусмот- рены раздельно по каждому виду расходов и раздельно учтены по каждому виду расходов, является несостоятельной для оспаривания части 2  статьи 22 Закона Сахалинской области. В соответствии с абзацем 1 части  4 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных  полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, пе- редаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов.  Анализ положений части 1 статьи 7, части 1 статьи 22 Закона Сахалинской области и приложений №№ 7-21 к Закону свидетельствует о том, что  расходы областного бюджета на 2003 г. на выполнение муниципальными  образованиями отдельных государственных полномочий учтены как от- дельный вид расходов бюджета в соответствии с требованиями ст. 21  Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей функ- циональную классификацию расходов областного бюджета.  

                                                Судебная коллегия находит данное суждение суда ошибочным, так  как оно основано на неправильном применении и толковании закона.  

                                                В соответствии со ст.28 Бюджетного кодекса РФ бюджетная систе- ма основана на ряде принципов, в том числе и самостоятельности бюджетов. В силу ст.31 этого же кодекса под этим принципом понимается  самостоятельное осуществление бюджетного процесса и самостоятельное  определение направлений расходования средств своего бюджета.  

                                                В силу ст.6 Бюджетного кодекса РФ только в форме субвенций дру- гому уровню бюджетной системы могут предоставляться бюджетные  средства, имеющие целевое назначение. Бюджетный кодекс РФ дотации и  отчисления от регулирующих налогов не относит к средствам, предос- тавляемым бюджету другого уровня бюджетной системы, имеющим це- левое назначение.  

                                                Порядок возмещения расходов органов местного самоуправления  из фонда финансовой поддержки и за счет отчислений от регулирующих  налогов фактически органам местного самоуправления такого возмещения не производит. В силу п.1 ст. 139 Бюджетного кодекса РФ дотации из  фонда финансовой поддержки направляются муниципальным образованиям на выполнение тех задач, финансирование которых федеральным  законодательством непосредственно возложено на них (расходы и содер- жание органов местного самоуправления, муниципальных учреждений  образования, культуры, здравоохранения), а следовательно, указание в  законе области о возможности возмещения расходов за счет дотаций из  Фонда финансовой поддержки муниципальных образований противоре- чит указанной выше норме закона.  

                                                При указанных выше положениях законодательства вывод суда по  делу нельзя признать правильным.  

                                                На основании изложенного, руководствуясь ст.361 ГПК РФ, Судебная коллегия  

 

                                                определила: 

                                                отменить решение Сахалинского областного суда от 10 сентября  2003 г. и вынести новое решение по делу, которым требование прокурора  удовлетворить и признать ч.2 ст.22 Закона Сахалинской области «Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г.» от 21 декабря 2002 г.   № 382 недействующим со времени вступления решения в законную силу,  то есть с 3 декабря 2003 г.  

                                                Председательствующий Судья 

                                                М.Н.Лаврентьева 

                                                Судьи Г.В.Макаров 

                                                Г.В.Манохина 

                                                нк