ВЕРХОВНЫЙ СУД 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 № 36-АПА19-4 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г. Москва 16 мая 2019 г.  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Александрова В.Н., судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н. при секретаре Гроховской В.Н. 

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному  исковому заявлению ФИО1 о признании не  действующим в части решения Смоленского городского Совета  от 9 ноября 2010 г. № 193 «О внесении изменений в Правила землепользования  и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии  Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 № 490»  

по апелляционной жалобе Смоленского городского Совета на решение  Смоленского областного суда от 11 января 2019 г., которым административное  исковое заявление удовлетворено.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской  Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит,  Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской  Федерации  

установила: 

Правила землепользования и застройки города Смоленска (далее также - Правила землепользования и застройки) утверждены решением Смоленского  городского Совета от 28 февраля 2007 г. № 490 (далее - Решение № 490).  

Решением Смоленского городского Совета от 9 ноября 2010 г. № 193  «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города  Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского  Совета III созыва от 28.02.2007 № 490» (далее - Решение № 193) в Правила  

землепользования и застройки внесены изменения, изложившие их в новой  редакции. Согласно внесенным изменениям земельный участок с кадастровым  номером 

<

...> отнесен к двум территориальным зонам - зоне ОЖ  (размещения жилых домов и объектов общественно-делового назначения) и  зоне Т1 (размещения автотранспортных предприятий).  

ФИО1 обратилась в Смоленский областной суд с  административным исковым заявлением о признании Решения № 193 не  действующим в части включения части принадлежащего ей на праве  собственности указанного выше земельного участка в границы  территориальной зоны Т1, ссылаясь на несоответствие оспариваемого  нормативного правового акта положениям статьи 85 Земельного кодекса  Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и статьи 30 Градостроительного  кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).  

Решением Смоленского областного суда от 11 января 2019 г.  административное исковое заявление удовлетворено: Решение № 193 признано  не действующим с момента вступления в силу судебного акта в части  отнесения земельного участка с кадастровым номером 

<

...> к двум  территориальным зонам.  

В апелляционной жалобе Смоленский городской Совет, ссылаясь на  неправильное определение фактических обстоятельств и нарушение норм  материального права, просит отменить судебный акт и принять новое решение  об отказе в удовлетворении административного искового заявления. По  мнению административного ответчика, Правила землепользования и застройки  не относят каждый конкретный земельный участок к той или иной  территориальной зоне, а только отображают границы таких зон. Суд  необоснованно вышел за пределы заявленных требований, которые касались  оспаривания Решения № 193 только в части включения земельного участка  ФИО1 в границы территориальной зоны Т1. Формулировка принятого  решения некорректна, не позволяет определить, какая именно часть  оспариваемого нормативного правового акта признана недействующей.  Обращение административного истца в суд является неверным способом  защиты его права. Частью 8 статьи 2 Правил землепользования и застройки  предусмотрено, что в случае если оформленный до вступления в силу Правил  землепользования и застройки в установленном порядке земельный участок  разделен границей территориальной зоны, то ко всей его территории  применяется правовой режим, установленный градостроительным регламентом  территориальной зоны, в границы которой входит большая по площади часть  земельного участка.  

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором,  участвовавшим в деле, и ФИО1 представлены возражения.  

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в  апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.  

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в  соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).  

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и  возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры  Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам  Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой  инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.  

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о  градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других  федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской  Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов  Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности  принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны  противоречить ГрК РФ.  

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона  от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного  самоуправления в Российской Федерации», пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1  статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки  относится к вопросам местного значения городского округа, по которым  представительным органом местного самоуправления городского округа  принимаются муниципальные правовые акты.  

Правила землепользования и застройки являются документом  градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные  зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и  порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной  частью правил землепользования и застройки является карта  градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ),  содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).  

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах  землепользования и застройки определены границы и установлены  градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).  

Муниципальное образование город Смоленск наделено статусом  городского округа (статья 1 Устава города Смоленска, принятого решением  Смоленского городского Совета от 28 октября 2005 г. № 164).  

Решением № 193 в Правила землепользования и застройки города  Смоленска внесены изменения, изложившие их в новой редакции, включающей  в себя схему границ территориальных зон (приложение № 2 к Решению № 490).  

Как правильно указано судом первой инстанции, оспариваемое решение  принято уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с  соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его  принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим  основаниям не обжалуется. Данные обстоятельства ранее установлены  вступившим в законную силу решением Смоленского областного суда  от 30 мая 2018 г. по делу № За-18/2018.  

Из материалов дела следует, что принадлежащий ФИО1  земельный участок с кадастровым номером 

<

...>, имеющий вид  разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства,  

и поставленный на кадастровый учет 14 февраля 1992 г., в соответствии со  схемой границ территориальных зон (приложение № 2 к Решению № 490)  расположен в двух территориальных зонах - зоне размещения жилых домов и  объектов общественно-делового назначения (ОЖ) и зоне размещения  автотранспортных предприятий (Т1).  

Статьей 85 ЗК РФ предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов  могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с  градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:  жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и  транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного  использования; специального назначения; военных объектов; иным  территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать  требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.  Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный  регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом  особенностей ее расположения и развития, а также возможности  территориального сочетания различных видов использования земельных  участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного  и иных видов использования земельных участков).  

Для земельных участков, расположенных в границах одной  территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.  Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу  правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и  под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и  последующей эксплуатации зданий, сооружений.  

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного  зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы  территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого  земельного участка только к одной территориальной зоне.  

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции  руководствовался приведенными нормами градостроительного и земельного  законодательства и обоснованно исходил из того, что нахождение спорного  земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках  действующего правового регулирования создает неопределенность его  правового режима.  

Так территориальная зона ОЖ предназначена для: развития существующих  и преобразуемых территорий, предназначенных для жилой застройки свыше 5  этажей в сочетании с объектами общественно-делового назначения, не  оказывающими негативного воздействия на объекты жилой застройки;  развития сферы социального и культурно-бытового обслуживания для  обеспечения потребностей жителей указанных территорий и «дневного»  населения; развития общественно-деловой сферы для обеспечения  потребностей жителей города и области; развития необходимых объектов  инженерной и транспортной инфраструктур (статья 33 Правил  землепользования и застройки).  

Целью выделения зоны Т1 является формирование комплексов объектов  транспортной инфраструктуры. К основным видам использования земельных  участков и объектов капитального строительства для этой зоны отнесены:  предприятия автосервиса, многоэтажные и подземные гаражи, стоянки  индивидуального легкового автотранспорта, стоянки грузового автотранспорта,  автовокзалы, автозаправочные и газонаполнительные станции, объекты  внутригородского транспорта (трамвайные и троллейбусные депо, таксопарки,  автобусные парки и другие аналогичные объекты), стоянки городского  транспорта (ведомственного, экскурсионного транспорта, такси), стоянки  внешнего грузового транспорта, складские объекты, зеленые насаждения,  выполняющие специальные функции (озеленение санитарно-защитных зон),  объекты охраны общественного порядка, объекты гражданской обороны и  предотвращения чрезвычайных ситуаций, объекты коммунального хозяйства  (инженерно-технического обеспечения) и транспорта, необходимые для  обеспечения объектов разрешенных видов использования, при отсутствии норм  законодательства, запрещающих их размещение (статья 42 Правил  землепользования и застройки).  

Судебная коллегия соглашается с суждением суда о том, что нахождение  земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках  действующего правового регулирования создает неопределенность его  правового режима, в связи с чем не может быть принят во внимание довод  апелляционной жалобы об отсутствии нарушения прав и законных интересов  административного истца на использование земельного участка в соответствии  с видом его разрешенного использования.  

Ссылки в жалобе на часть 8 статьи 2 Правил землепользования и  застройки, согласно которой в случае, если оформленный до вступления в силу  данных правил в установленном порядке земельный участок разделен границей  территориальной зоны, то ко всей его территории применяется правовой  режим, установленный градостроительным регламентом территориальной  зоны, в границы которой входит большая по площади часть земельного  участка, правильность судебного акта не опровергают, поскольку фактическое  правоприменение уполномоченными в сфере градостроительного  регулирования органами местного самоуправления исходит из обратного.  

Так, в частности, в выданном ФИО1 градостроительном плане  земельного участка с кадастровым номером 

<

...> указано на  невозможность получения разрешения на строительство до устранения факта  нахождения этого земельного участка в двух территориальных зонах.  

При таких обстоятельствах ФИО1 как лицо, в отношении которого  был применен оспариваемый нормативный правовой акт, в соответствии со  статьей 208 КАС РФ вправе обратиться с административным исковым  заявлением о признании этого нормативного правового акта не действующим  полностью или в части.  

Предусмотренный статьей 33 ГрК РФ порядок внесения изменений в  правила землепользования и застройки, в том числе на основании поступления  предложений об изменении границ территориальных зон, не исключает права  

владельцев земельных участков на оспаривание соответствующих положений  правил землепользования и застройки в части территориального зонирования и  не является обязательным досудебным порядком урегулирования  административного спора.  

Доводы апелляционной жалобы о том, что Правила землепользования и  застройки отображают границы территориальных зон и не устанавливают  отнесение каждого конкретного земельного участка к той или иной  территориальной зоне, подлежат отклонению, так как посредством  установления границ территориальных зон определяется принадлежность  земельных участков к соответствующей территориальной зоне.  

С доводами административного ответчика о выходе суда за пределы  заявленных требований Судебная коллегия не может согласиться, поскольку  оспариваемое ФИО1 включение ее земельного участка в границы  территориальной зоны Т1 непосредственно связано с нарушением при  установлении границ территориальных зон положений части 4 статьи 30  ГрК РФ.  

Доводы жалобы о некорректности и неопределенности изложенной в  резолютивной части решения формулировки о признании Правил  землепользования и застройки не действующими в части основанием для  изменения судебного акта не являются. Соответствующий вопрос, в случае  подтверждения, может быть разрешен судом первой инстанции в порядке  статей 184, 185 КАС РФ.  

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений,  свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод  суда о противоречии муниципального правового акта федеральному  законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.  

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства,  имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к  данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса  административного судопроизводства Российской Федерации основания для  отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.  

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

определила: 

решение Смоленского областного суда от 11 января 2019 г. оставить без  изменения, апелляционную жалобу Смоленского городского Совета - без  удовлетворения.