ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 № 6-АПА19-4 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г. Москва 14 ноября 2019 г.  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой ИД. и Нефедова ОН. при секретаре Котович Ю.А. 

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному  исковому заявлению ФИО1, ФИО2 о признании недействующим постановления Правительства  Рязанской области от 26 февраля 2019 г. № 41 «О внесении изменений в  Постановление Правительства Рязанской области от 14.03.2006 № 62 «Об  утверждении границ Государственного музея-заповедника ФИО3 на  территории Рыбновского и Клепиковского муниципальных районов и  Положения о порядке использования земель в пределах территории и зон  охраны Государственного музея-заповедника ФИО3» (в редакции  Постановления Правительства Рязанской области от 11.12.2008 № 325)»  

по апелляционной жалобе Правительства Рязанской области и  апелляционному представлению прокурора Рязанской области на решение  Рязанского областного суда от 23 мая 2019 г., которым административное  исковое заявление удовлетворено.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Нефедова О.Н., объяснения представителей Правительства Рязанской области - ФИО4 и ФИО5, прокуратуры Рязанской области - ФИО6, ФИО7, ФИО8, государственной  инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области - ФИО9, Администрации муниципального образования - Рыбновский  муниципальный район Рязанской области - ФИО10, поддержавших  доводы апелляционных жалобы и представления, возражения представителя  ФИО1 и ФИО2. по доверенности ФИО11,  

заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации  Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная  коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

установила: 

постановлением Правительства Рязанской области от 14 марта 2006 г. № 62  «Об утверждении границ Государственного музея-заповедника ФИО3 на  территории Рыбновского и Клепиковского муниципальных районов и  Положения о порядке использования земель в пределах территории и зон  охраны Государственного музея-заповедника ФИО3» (далее также - Постановление № 62) утверждены границы территории Государственного  музея-заповедника ФИО3 как земель историко-культурного назначения,  его зон охраны (охранной зоны, зоны регулирования застройки и  хозяйственной деятельности и зоны охраняемого природного ландшафта)  согласно приложению № 1, Положение о порядке использования земель в  пределах территории и зон охраны Государственного музея-заповедника  ФИО3 согласно приложению № 2.  

Постановлением Правительства Рязанской области от 26 февраля 2019 г.   № 41 «О внесении изменений в Постановление Правительства Рязанской  области от 14.03.2006 № 62 «Об утверждении границ Государственного музея- заповедника ФИО3 на территории Рыбновского и Клепиковского  муниципальных районов и Положения о порядке использования земель в  пределах территории и зон охраны Государственного музея-заповедника  ФИО3» (в редакции Постановления Правительства Рязанской области от  11.12.2008 № 325)» (далее также - Постановление № 41) в Постановление № 62  внесены изменения, в частности оно дополнено приложением № 3 «Перечень  координат характерных точек границ зон охраны Государственного музея- заповедника ФИО3».  

Граждане ФИО1 и ФИО2, являющиеся собственниками  земельных участков, расположенных в с. Окаемово и с. Федякино, вошедших  согласно утвержденных Постановлением № 41 координатных характерных  точек границ в зону охраняемого природного ландшафта, обратились в  Рязанский областной суд с административным исковым заявлением об  оспаривании данного постановления.  

В обоснование заявленных требований административными истцами  указано на нарушения положений Федерального закона от 25 июня 2002 г.   № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)  народов Российской Федерации» (далее также - Закон № 73-ФЗ), допущенные  при установлении границ зон охраны Государственного музея-заповедника  ФИО3 (далее также - музей-заповедник). Вновь установленные  оспариваемым постановлением границы в виде перечня координат характерных  поворотных точек в приложении № 3 к Постановлению № 62 определены  лицом, не проводившим историко-культурные исследования, не соответствуют  описанию границ зон охраны в текстовой форме, содержащемуся в приложении  

 № 2 к тому же постановлению, что вызывает неоднозначное толкование. Карта  (схема) зоны охраны выполнена в масштабе 1:50000, не отвечающем  требованиям к составу сведений единой электронной картографической основы  и требованиям к периодичности их обновления, утвержденным приказом  Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 декабря  2016 г. № 853.  

Решением Рязанского областного суда от 23 мая 2019 г. административное  исковое заявление удовлетворено: Постановление № 41 признано не  действующим с даты принятия.  

В апелляционной жалобе Правительство Рязанской области просит  отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять новый  судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает  на несоответствие материалам дела вывода суда об изменении границ зон  охраны музея-заповедника. Полагает, что административными истцами не были  представлены доказательства изменения границ зон охраны музея-заповедника  относительно принадлежащих им земельных участков и тот факт, что до  принятия оспариваемого постановления эти участки не находились в зоне  охраняемого природного ландшафта. Правительство Рязанской области в  жалобе также ссылается на процессуальные нарушения, выразившиеся в  непривлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц  Министерства культуры Российской Федерации, государственного  автономного учреждения культуры «Государственный музей-заповедник  ФИО3» и филиала федерального государственного бюджетного  учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы  государственной регистрации, кадастра и картографии» по Рязанской области.  

Прокурор Рязанской области в апелляционном представлении также  просит отменить решение суда и отказать в удовлетворении административного  искового заявления. В обоснование приводит доводы, аналогичные  изложенным в апелляционной жалобе административного ответчика.  

От государственной инспекции по охране объектов культурного наследия  Рязанской области поступил отзыв на апелляционные жалобу и представление,  поддерживающий изложенную в них позицию.  

Относительно изложенных в апелляционной жалобе и апелляционном  представлении доводов административными истцами представлены  возражения.  

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы и  представления в апелляционном порядке извещены своевременно и в  надлежащей форме.  

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в  соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации (далее также - К АС РФ).  

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы,  апелляционного представления и возражений на них, заслушав заключение  прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная  

коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации  приходит к следующему.  

Согласно пункту «д» части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции  Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в  совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской  Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и  принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые  акты субъектов Российской Федерации.  

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от  6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов  государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям  органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам  совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и  популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и  культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации,  государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории  и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного  наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за  состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и  государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории  и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия  (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения,  выявленных объектов культурного наследия.  

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников  истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ  «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов  Российской Федерации».  

Согласно преамбуле этого закона государственная охрана объектов  культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из  приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации,  органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов  местного самоуправления.  

Положениями статьи 34 Закона № 73-ФЗ предусматривается, что в целях  обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической  среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта  культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и  хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта  (пункт 1).  

Зоной охраняемого природного ландшафта является территория, в  пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных  участков, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность,  строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях  сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек,  

водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с  объектами культурного наследия (пункт 2).  

Границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы  объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением  границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов  Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в  Список всемирного наследия), особые режимы использования земель в  границах территорий данных зон и требования к градостроительным  регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании  проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов  культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны  охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти  субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом  охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного  наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного  (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов  Российской Федерации (пункт 3).  

Закон Рязанской области от 5 августа 2015 г. № 64-03 «О регулировании  отдельных отношений в сфере сохранения, использования, популяризации и  государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории  и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории  Рязанской области» (далее - Закон № 64-03) регулирует отношения,  возникающие в области сохранения, использования, популяризации и  государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории  и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории  Рязанской области.  

Согласно пункту 8 статьи 6 Закона № 64-03 к полномочиям Правительства  Рязанской области относится принятие решений об установлении, изменении  зон охраны объектов культурного наследия федерального значения  (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия  народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных  в Список всемирного наследия), объединенной зоны охраны объектов  культурного наследия, утверждение требований к градостроительным  регламентам в границах территорий данных зон на основании проектов зон  охраны объектов культурного наследия федерального значения либо проекта  объединенной зоны охраны объектов культурного наследия по согласованию с  федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным  Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования,  популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия  

В соответствии с положениями статьи 59 Устава (Основного Закона)  Рязанской области от 18 ноября 2005 г. № 115-03 (далее - Устав), осуществляя  свои полномочия, Правительство Рязанской области издает постановления или  распоряжения Правительства Рязанской области.  

Постановления Правительства Рязанской области входят в систему  нормативных правовых актов Рязанской области (статья 64 Устава).  

Постановление № 41 официально опубликовано в сетевом издании  «Рязанские ведомости» (\у\у\у.гу-гуа:гап.ги) 26 февраля 2019 г.  

В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 6, 10 пункта 2 статьи 33  Закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной  охране, которая включает в том числе разработку проектов зон охраны  объектов культурного наследия.  

Государственный музей-заповедник ФИО3 создан на основании  решения Рязанского облисполкома от 11 июня 1965 г. № 304 и распоряжения  Совета Министров РСФСР от 30 июля 1965 г. № 2878 «О мероприятиях по  благоустройству мест, связанных с именем поэта ФИО3», включен в  Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального  (общероссийского) значения Указом Президента Российской Федерации от  20 февраля 1995 г. № 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и  культурного наследия федерального (общероссийского) значения».  

Постановлением № 62 утверждены границы территории Государственного  музея-заповедника ФИО3 как земель историко-культурного значения,  его зон охраны (охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной  деятельности и зона охраняемого природного ландшафта) согласно  приложению № 1, а также утверждено Положение о порядке использования  земель в пределах территории и зон охраны Государственного  музея-заповедника ФИО3 согласно приложению № 2 с текстовым  описанием входящих в эти зоны территорий.  

Решением Рязанского областного суда от 17 декабря 2012 г., оставленным  без изменения определением судебной коллегии по административным делам  Верховного Суда Российской Федерации от 27 марта 2013 г., ФИО12  отказано в удовлетворении требований о признании недействующим и не  подлежащим применению со дня принятия Постановления № 62.  

Таким образом, законность и обоснованность установления границ  территории и зон охраны Государственного музея-заповедника ФИО3  приложением № 1 к Постановлению № 62 была проверена в судебном порядке  и в соответствии с частью 2 статьи 62 КАС РФ не подлежит оценке при  рассмотрении настоящего дела.  

Перечень координат характерных точек этих границ в системе координат,  установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости,  определен Постановлением № 41.  

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из  того, что Постановление № 41 не соответствует пункту  21 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников  истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного  постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г.   № 972 (далее также - Положение № 972); дополненный Постановлением № 41  перечень координат характерных точек границ зон охраны Государственного  музея-заповедника ФИО3, содержащийся в приложении № 3 к  Постановлению № 62, противоречит описанию границ зон охраны согласно  приложению № 2 к этому постановлению.  

С указанным выводом суда Судебная коллегия не может согласиться по  следующим основаниям.  

На момент утверждения границ зон охраны Государственного музея- заповедника ФИО3, утвержденных Постановлением № 62, действующее  законодательство не содержало требований об установлении границ зон  охраны объекта культурного наследия в виде перечня координат характерных  поворотных точек.  

Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны  объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов  Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов  культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие  принципы установления требований к градостроительным регламентам в  границах территорий указанных зон установлены Положением № 972.  

Указанное положение в соответствии с частью 16 статьи 26 Федерального  закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в  Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные  законодательные акты Российской Федерации» применяется с учетом  требований статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации.  

На основании пункта 10 статьи 106 Земельного кодекса Российской  Федерации обязательным приложением к решению об установлении зоны с  особыми условиями использования территории являются сведения о границах  данной зоны, которые должны содержать графическое описание  местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек  этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого  государственного реестра недвижимости.  

Согласно пункту 6 Положения № 972 проект зон охраны объекта  культурного наследия и проект объединенной зоны охраны объектов  культурного наследия представляют собой документацию в текстовой форме и  в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и  границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в  указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к  градостроительным регламентам в границах данных зон.  

Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии,  обозначающие территорию, за пределами которой осуществление  градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое  или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта  культурного наследия в его исторической среде. Обозначение указанных  линий, а также координат характерных точек границ зон охраны объекта  культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно  определить границы зон охраны объекта культурного наследия с нормативным  значением точности, предусмотренным для ведения государственного кадастра  недвижимости.  

Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с  границами территориальных зон и границами земельных участков.  

Как следует из пункта 7 указанного положения, разработку проектов зон  охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны  объектов культурного наследия организуют Министерство культуры  Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской  Федерации и органы местного самоуправления.  

Проект зон охраны объекта культурного наследия, проект объединенной  зоны охраны объектов культурного наследия представляются в  соответствующий орган государственной власти вместе с обосновывающими  материалами и заключением государственной историко-культурной  экспертизы, а также с результатами общественного обсуждения (пункт 12  Положения № 972).  

Исходя из пункта 16 Положения № 972 сведения о границах зон охраны  объекта культурного наследия, объединенной зоны охраны объектов  культурного наследия должны содержать текстовое и графическое описания  местоположения границ зон охраны объекта культурного наследия (в виде  карты (схемы) границ), перечень координат характерных точек этих границ в  системе координат, установленной для ведения государственного кадастра  недвижимости.  

Согласно пункту 21 Положения № 972 изменение зон охраны объекта  культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и  градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем  разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия (за  исключением случаев исправления технической ошибки) в порядке,  установленном этим положением.  

Во исполнение требований Земельного кодекса Российской Федерации и  Положения № 972 между государственной инспекцией по охране объектов  культурного наследия Рязанской области и обществом с ограниченной  ответственностью «Гипрозем 62» 20 февраля 2018 г. был заключен  государственный контракт № 10/2018, согласно которому последнее приняло на  себя обязательство по выполнению карт (планов) зон охраны Государственного  музея-заповедника ФИО3, утвержденных Постановлением № 62, а  именно: охранной зоны, зоны регулирования застройки, хозяйственной  деятельности и зоны охраняемого природного ландшафта, подготовке  электронных документов карты (плана) объектов землеустройства (в формате  ХМЬ версии 05) указанных границ зон охраны и внесению сведений о данных  зонах в государственный кадастр недвижимости.  

Оценив представленные сторонами доказательства в соответствии с  требованиями статьи 84 КАС РФ, допросив в качестве свидетеля кадастрового  инженера С. выполнявшего работы по установлению координат характерных поворотных точек, Судебная коллегия, приходит к выводу, что  несоответствий установленных координат характерных точек границ зоны  охраны Государственного музея-заповедника ФИО3 карте, являющийся  приложением к Постановлению № 62, не имеется.  

Как следует из показаний упомянутого выше свидетеля, работа по  выполнению карт (планов) зон охраны Государственного музея-заповедника  

С.А. Есенина была проведена картографическим способом на основе выданных  государственным фондом данных карт и ортофотопланов по состоянию на 2006  г., полученных в результате землеустройства. При определении перечня  координат характерных точек было использовано Постановление № 62 с  картографическим и тестовым приложением к нему, а также проект границ  музея-заповедника и его зон охраны, подготовленный институтом по  реставрации памятников истории и культуры «Спецпроектреставрация». В  связи с тем, что карты по состоянию на 2006 г. были выполнены в масштабе  1:50000, для проведения картографических работ по составлению карт  (планов) зон охраны они были переведены в требуемый для установления  координат характерных точек масштаб - 1:10000, что при картометрическом  методе определения координат поворотных точек обеспечивает требуемую  точность проведения работ - 2,5 м. При установлении координат характерных  поворотных точек использованы границы населенных пунктов по состоянию на  2006 г. При этом населенные пункты в зону природного ландшафта включены  не были. Земельный участок с кадастровым номером 

<

...>,  принадлежащий Моргунову ВВ., на период 2006 г. находился через дорогу от  села Федякино и относился к зоне сельскохозяйственных угодий. В границы  населенного пункта в 2006 г. указанный участок включен не был.  

Приведенный в решении суда вывод о неточности работ кадастрового  инженера со ссылкой на то, что согласно текстовому описанию границ зон  охраны музея-заповедника территория села Фдякино была частично отнесена к  охранной зоне, частично - к зоне регулирования застройки и хозяйственной  деятельности, а территория деревни Раменки - к зоне регулирования застройки  и хозяйственной деятельности, является ошибочным, поскольку с 2006 г.  границы населенных пунктов безусловно претерпели существенные изменения.  

Указание суда на то, что земельные участки с кадастровыми номерами 

<

...>, расположенные в деревне Раменки, согласно публичной кадастровой карте находятся в зоне охраняемого  природного ландшафта, что противоречит содержащемуся в приложении № 2 к  Постановлению № 62 текстовому описанию зон охраны музея-заповедника  ФИО3, является несостоятельным ввиду следующего.  

Указанные земельные участки были предоставлены для ведения личного  подсобного хозяйства и поставлены на кадастровый учет в 1992 г., без  соблюдения критерия точности определения координат характерных точек  границ земельного участка.  

Согласно материалам дела земельный участок с кадастровым номером  

<

...>, принадлежащий административному истцу ФИО2.,  был образован путем перераспределения земельного участка с кадастровым  номером 

<

...>, право собственности на который возникло на  основании постановления главы Федякинской сельской администрации  Рыбновского района Рязанской области от 30 сентября 1992 г. № 15. Однако,  на кадастровый учет в существующей системе координат земельный участок с  кадастровым номером 

<

...> поставлен в 2017 г.  

Земельный участок с кадастровым номером 

<

...>,  принадлежащий истцу Васильевой А.Ю., согласно материалам дела был  поставлен на кадастровый учет в 2010 г., сведений о ранее учтенном номере не  имеется.  

Принимая во внимание указанные обстоятельства, учитывая установление  границ в приложении № 1 к Постановлению № 62 картографическим способом,  с учетом ранее существовавших границ населенных пунктов, и выполнение  работ по определению координат характерных точек границ музея-заповедника  более чем через 10 лет, Судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии  подтверждения несоответствия перечня координат характерных точек границ  Государственного музея-заповедника ФИО3 описанию границ,  содержащемуся в приложении № 2 к Постановлению № 62.  

Таким образом, вывод суда о наличии оснований для признания  оспариваемого нормативного правового акта недействующим нельзя признать  правомерным и основанным на представленных в материалы дела  доказательствах, что в силу пункта 2 части 2 статьи 310 КАС РФ является  основанием для отмены решения суда и принятия нового решения об отказе в  удовлетворении требований ФИО1, ФИО2.  

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

определила: 

решение Рязанского областного суда от 23 мая 2019 г. отменить. 

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований  ФИО1, ФИО2 о  признании недействующим постановления Правительства Рязанской области  от 26 февраля 2019 г. № 41 «О внесении изменений в Постановление  Правительства Рязанской области от 14.03.2006 № 62 «Об утверждении границ  Государственного музея-заповедника ФИО3 на территории Рыбновского  и Клепиковского муниципальных районов и Положения о порядке  использования земель в пределах территории и зон охраны Государственного  музея-заповедника ФИО3» (в редакции Постановления Правительства  Рязанской области от 11.12.2008 № 325)» отказах^  

Председательствующий Судьи