ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

                                                Дело № АЛЛ 13-507 

                                                

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

                                                г. Москва 28 ноября 2013 г.  

                                                Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в  составе  

                                                председательствующего Федина А.И., 

                                                членов коллегии Манохиной Г.В.,  

                                                Лаврова Н.Г. 

                                                при секретаре Диордиеве А.И.  с участием прокурора Масаловой Л.Ф.  

                                                рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по  заявлению Федерального государственного унитарного предприятия «Главный  центр Специальной связи» о признании недействующими государственных  строительных норм и правил СНиП 21-01-97* «Пожарная безопасность зданий  и сооружений», принятых и введенных в действие постановлением  Министерства строительства Российской Федерации от 13 февраля 1997 г.   № 18-7,  

                                                по апелляционной жалобе заявителя на решение Верховного Суда  Российской Федерации от 10 сентября 2013 г., которым в удовлетворении  заявленного требования отказано.  

                                                Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Федина А.И., объяснения представителей заявителя Назарова С.А., Свиридова  А.М. и Палаткина А.С, поддержавших доводы апелляционной жалобы,  объяснения представителей Министерства регионального развития  Российской Федерации - Белова А.В., Федерального агентства по  строительству и жилищно-коммунальному хозяйству - Кораевой А.А. и  Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны,  чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - Андреева М.А., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу  необоснованной,  

                                                Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации 

                                                установила: 

                                                постановлением Министерства строительства Российской Федерации от  13 февраля 1997 г. № 18-7 приняты и введены в действие с 1 января 1998 г.  государственные строительные нормы и правила СНиП 21-01-97* «Пожарная  безопасность зданий и сооружений» (далее - Строительные нормы и правила).  

                                                Федеральное государственное унитарное предприятие «Главный центр  Специальной связи» (далее - ФГУП ГЦСС) обратилось в Верховный Суд  Российской Федерации с заявлением о признании Строительных норм и правил  недействующими, ссылаясь на то, что данный правовой акт не направлялся на  государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской  Федерации (далее - Минюст России) и официально не публиковался  несмотря на то, что, по мнению заявителя, содержит все необходимые  признаки нормативного правового акта.  

                                                Заявитель полагает, что оспариваемые Строительные нормы и правила в  той части, в которой ими устанавливаются противопожарные требования,  обязательные к исполнению при эксплуатации зданий (за исключением  объектов жилищно-коммунального назначения), приняты Министерством  строительства Российской Федерации с превышением полномочий,  установленных Положением о Министерстве строительства Российской  Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской  Федерации от 14 октября 1994 г. № 1170 (далее - Положение о Минстрое  России).  

                                                В обоснование заявленного требования ФГУП ГЦСС также указывает,  что Строительные нормы и правила противоречат Федеральному закону от  27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Федеральному  закону от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности  зданий и сооружений», Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ  «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», поскольку  регулируют те же отношения, что и указанные федеральные законы, порождая  при этом неопределенность в правоприменительной практике.  

                                                Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 сентября  2013 г. в удовлетворении требования заявителю отказано.  

                                                В апелляционной жалобе ФГУП ГЦСС просит указанное решение  суда отменить, считая его незаконным и необоснованным, и принять по делу  новое решение, которым признать недействующим в качестве нормативного  правового акта Строительные нормы и правила ввиду их несоответствия Указу  Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке  опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,  Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов  федеральных органов исполнительной власти», а также Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной  безопасности». Также заявитель просит признать недействующими  Строительные нормы и правила по мотиву их принятия Министерством  строительства Российской Федерации с превышением полномочий.  

                                                Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы,  Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит  оснований для её удовлетворения.  

                                                Согласно Положению о Минстрое России, утвержденному  постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1994 г.   № 1170, и действовавшему на момент издания Строительных норм и правил,  данное министерство в соответствии с возложенными на него задачами  осуществляло функции по разработке, принятию и изданию государственных  стандартов, норм и правил в области строительства, архитектуры,  градостроительства, а также по эксплуатации, капитальному ремонту и  реконструкции объектов жилищно-коммунального назначения, обязательные  для исполнения как юридическими, так и физическими лицами, и контролю за  их соблюдением на территории Российской Федерации (пункты 7 и 8).  

                                                Строительные нормы и правила устанавливают общие требования  противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных  сооружений (далее - зданий) на всех этапах их создания и эксплуатации, а  также пожарно-техническую классификацию зданий, их элементов и частей,  помещений, строительных конструкций и материалов и подлежат  обязательному соблюдению (абзац восьмой введения и пункт 1.1).  

                                                С учётом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному  выводу о том, что Строительные нормы и правила, как содержащие  противопожарные требования (в том числе эксплуатационные характеристики,  обусловливающие противопожарную защиту), применимые к объектам защиты  - зданиям и связанным с этими требованиями к зданиям процессам  проектирования, строительства и эксплуатации, которые должны быть  достигнуты в процессе проектирования и строительства, изданы Минстроем  России в пределах предоставленных ему полномочий.  

                                                Утверждение заявителя об ограничении полномочий Минстроя России на  момент издания им оспоренных Строительных норм и правил исключительно  сферой, касающейся объектов жилищно-коммунального назначения, основано  на ошибочном толковании пункта 8 Положения о Минстрое России,  утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от  14 октября 1994 г. № 1170, который, как следует из его содержания, такого  ограничения не содержит.  

                                                Доводы ФГУП ГЦСС о том, что оспоренный акт по существу относится к  нормативно-правовым, судом первой инстанции проверялся и правильно был  признан несостоятельным по следующим основаниям.  

                                                В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от  29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании  нормативных правовых актов полностью или в части» (пункт 9) определено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой  акт, являются:  

                                                - издание его в установленном порядке управомоченным органом  государственной власти, органом местного самоуправления или должностным  лицом,  

                                                - наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для  неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и  направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение  или прекращение существующих правоотношений.  

                                                Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой  инстанции правильно исходил из того, что оспоренный акт, формируя  правоотношения с объектами защиты, носит технический характер, направлен  на достижение конкретного порядка действий людей, однако формально- определенных правил поведения, из которых вытекали бы права и обязанности  участников общественных отношений, не содержит.  

                                                Строительные нормы и правила, как следует из их содержания,  предусматривают, в частности, пожарно-техническую классификацию  строительных материалов, конструкций, помещений, зданий, элементов и  частей зданий, средства и способы обеспечения безопасности людей,  предотвращение распространения пожара, тушения пожара и спасательных  работ (разделы 5-8) и таким образом закрепляют юридически обязательные  конкретные минимальные требования технического характера к объектам  защиты - зданиям, которые выступают критерием пожарной безопасности на  всех стадиях его жизненного цикла, в том числе эксплуатации.  

                                                Таким образом, оспоренные нормы и правила сами по себе не обладают  указанными выше признаками нормативного правового акта, т.к.  устанавливают не правовые, а технические нормы, и, следовательно, не  подпадают под действие Указа Президента Российской Федерации от 23 мая  1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов  Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и  нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»,  содержащего требования об обязательном официальном опубликовании и  регистрации в Минюсте России нормативных правовых актов федеральных  органов исполнительной власти, затрагивающих права и свободы граждан и  организаций.  

                                                Согласно подпункту «г» пункта 15 ранее действовавшего приказа  Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о  применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных  органов исполнительной власти и их государственной регистрации»  технические акты, в том числе СНиПы, не подлежали представлению на  государственную регистрацию, если они не содержали правовых норм.  

                                                Аналогичное указание содержится и в действующих Разъяснениях о  применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных  органов исполнительной власти и их государственной регистрации,  утвержденных приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88.  

 

Довод апелляционной жалобы о неверном определении судом характера  норм, содержащихся в оспоренном акте, ошибочен. Утверждение заявителя о  том, что несоблюдение данных Строительных норм и правил может повлечь  привлечение к административной или уголовной ответственности, не  свидетельствует о нормативном правовом характере этого акта, как  непосредственно не содержащего правил поведения для участников  общественных отношений, направленных на урегулирование этих отношений  и затрагивающих права и свободы граждан, а не интересы организаций.  

                                                В силу положений пункта 17 постановления Правительства Российской  Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, утвердившего Правила подготовки  нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и  их государственной регистрации, Строительные нормы и правила как  технический акт, не нуждающийся в государственной регистрации, подлежал  опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом  исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления  данного акта в силу также определялся федеральным органом исполнительной  власти, его издавшим.  

                                                В соответствии с пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от  17 марта 1997 г. № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов  исполнительной власти» Минстрой России преобразован в Государственный  комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике (далее  - Госстрой России).  

                                                Строительные нормы и правила были опубликованы правопреемником  Минстроя России - Госстроем России в издательстве Государственного  унитарного предприятия - Центре проектной продукции в строительстве  (далее - ГУП ЦПП) в 1999 году в качестве нормативного документа в  строительстве, размещены в информационно-правовых системах  «КонсультантПлюс» и «Гарант».  

                                                Согласно письму Госстроя России от 15 апреля 2003 г. № НК-2268/23 к  официальным изданиям Госстроя России отнесены издаваемые ГУП ЦПП  справочно-информационные издания «Информационный бюллетень о  нормативной, методической и типовой проектной документации» и Перечень  «Нормативные и методические документы по строительству».  

                                                Ссылка в апелляционной жалобе о том, что оспоренный акт подлежал  обязательному опубликованию со времени своего принятия (т.е. в 1997 году)  не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда,  поскольку предусмотренный законодательством порядок опубликования  Строительных норм и правил нарушен не был.  

                                                Довод заявителя о том, что оспоренный акт не носит обязательный  характер, основан на ошибочном толковании норм права. Федеральный закон  «О техническом регулировании» определяет, что законодательство Российской  Федерации о техническом регулировании состоит из данного Федерального  закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных  нормативных правовых актов Российской Федерации (пункт 1 статьи 4) и  предусматривает, что со дня вступления в силу названного Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов  требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к  продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства,  строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки,  реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами  Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов  исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части,  соответствующей в том числе целям защиты жизни или здоровья граждан,  имущества физических или юридических лиц, государственного или  муниципального имущества.  

                                                Нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные  документы федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие на  период до вступления в силу соответствующих технических регламентов  обязательные требования к продукции или к продукции и связанным с  требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания),  производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения,  перевозки, реализации и утилизации, размещаются соответствующими  федеральными органами исполнительной власти в информационной системе  общего пользования в электронной форме с указанием подлежащих  обязательному исполнению структурных единиц (разделов, пунктов) этих актов  и документов, за исключением случаев, предусмотренных статьей  5 поименованного Федерального закона (пункт 1 статьи 46).  

                                                Статья 4 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ  «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»  устанавливает, что техническое регулирование в области пожарной  безопасности представляет собой в том числе правовое регулирование  отношений в области применения и использования требований пожарной  безопасности, и относит к нормативным правовым актам Российской  Федерации по пожарной безопасности технические регламенты, принятые в  соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании»,  федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской  Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования  пожарной безопасности (пункт 2 части 1 и часть 2); в случае, если  положениями этого закона (за исключением ряда статей) устанавливаются  более высокие требования пожарной безопасности, чем требования,  действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений  указанного закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в  эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на  экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений  Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом  в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный  ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования  Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по  капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению  (части 2 и 4).  

 

Частью 1 статьи 151 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ  «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»  предусмотрено, что со дня вступления данного закона в силу до дня  вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к  объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации,  хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из  эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской  Федерации и нормативными документами федеральных органов  исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не  противоречащей требованиям этого Федерального закона.  

                                                Как правильно отмечено в обжалованном решении, анализ приведенных  выше положений закона позволяет сделать вывод, что Строительные нормы и  правила, содержащие обязательные для исполнения требования пожарной  безопасности и действовавшие в сфере регулирования Федерального закона до  его вступления в силу, подлежат применению в отношении объектов защиты,  которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на  которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу  соответствующих положений этого закона, в части, ему не противоречащей, и  при условии установления Федеральным законом более высоких требований к  пожарной безопасности.  

                                                Довод заявителя о невозможности в настоящее время произвести  перепланировку объекта, введенного в эксплуатацию ранее, чем был принят и  введен в действие оспоренный акт, не может свидетельствовать о  незаконности решения суда, поскольку, как правильно пояснили в суде  представители заинтересованных лиц, в отношении таких объектов и в случае,  если впоследствии конструктивные изменения на них не производились,  Строительные нормы и правила применяются лишь в части эксплуатации.  

                                                Предусмотренных законом оснований для отмены решения суда в  апелляционном порядке не имеется.  

                                                Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального  кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда  Российской Федерации  

                                                определила: 

                                                решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 сентября  2013 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Федерального  государственного унитарного предприятия «Главный центр Специальной  связи» - без удовлетворения.  

                                                Председательствующий А-И- Федин 

                                                Члены коллегии ' М&нюит* 

                                                Н.Г. Лавров