ВЕРХОВНЫЙ СУД 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 № 81-АПА19-16 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г. Москва 21 августа 2019 года  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В. при секретаре Виноградовой Е.Н. 

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по  административному исковому заявлению ФИО1,  ФИО2 о признании недействующей статьи 6 Закона  Кемеровской области от 4 февраля 2019 года № 1-03 «О внесении изменений в  некоторые законодательные акты Кемеровской области» по апелляционным  жалобам ФИО1., ФИО2. на решение Кемеровского областного  суда от 8 апреля 2019 года.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя ФИО1 - ФИО3, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения  на апелляционную жалобу представителя Совета народных депутатов  Кемеровской области ФИО4., заключение прокурора Генеральной  прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего решение суда  подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по  административным делам Верховного Суда Российской Федерации  

установила: 

29 октября 2014 года Советом народных депутатов Кемеровской области  принят и 13 ноября 2014 года подписан губернатором Кемеровской области Закон  

Кемеровской области № 94-03 «Об отдельных вопросах организации и  деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований»  (далее также - Закон Кемеровской области № 94-03), первоначальный текст  которого был размещен 27 ноября 2014 года на официальном сайте «Электронные  ведомости Совета народных депутатов Кемеровской области»  пир:/Лул\^.2акоп.зпс1ко.ги, а также опубликован 15 ноября 2014 года в  официальном печатном издании «Кузбасс» № 211.  

Названный закон определяет порядок формирования представительных  органов муниципальных районов, а также порядок избрания глав муниципальных  образований в Кемеровской области.  

В статье 2 приведенного закона предусмотрены порядок избрания и  полномочия главы муниципального образования. Глава муниципального  образования (муниципального района, городского округа), за исключением  случаев, установленных пунктами 3-5 настоящей статьи, в соответствии с  уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах на  основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном  голосовании либо представительным органом муниципального образования из  числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам  конкурса.  

Глава муниципального образования (муниципального района, городского  округа) в случае его избрания на муниципальных выборах, представительным  органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных  конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную  администрацию (пункт 2).  

Глава муниципального образования (муниципального района, городского  округа), за исключением случаев, установленных пунктами 4 и 5 настоящей  статьи, избирается представительным органом муниципального образования из  числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам  конкурса, если органы местного самоуправления соответствующего  муниципального образования (муниципального района, городского округа)  наделены законами Кемеровской области отдельными государственными  полномочиями (пункт 3).  

Глава муниципального образования городского округа, определенного в  соответствии с Уставом Кемеровской области административным центром  Кемеровской области, избирается на муниципальных выборах на основе  всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и  возглавляет местную администрацию (пункт 4).  

Глава муниципального образования, наделенного статусом городского  округа, на территории которого находится постоянное судебное присутствие в  составе Кемеровского областного суда, образованное в соответствии с  федеральным законом, и (или) численность населения в котором составляет  свыше 500 тыс. человек, избирается на муниципальных выборах на основе  всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и  возглавляет местную администрацию (пункт 5).  

23 января 2019 года Советом народных депутатов Кемеровской области  принят и 4 февраля 2019 года подписан губернатором Кемеровской области  Закон Кемеровской области № 1-03 «О внесении изменений в некоторые  законодательные акты Кемеровской области» (далее также - Закон Кемеровской  области от 4 февраля 2019 года № 1-03), текст которого размещен на  официальном сайте «Электронные ведомости Совета народных депутатов  Кемеровской области» пир://ш\у\у.2акоп.зпс1ко.ги, 4 февраля 2019 года, а также  опубликован 12 февраля 2019 года в официальном печатном издании «Кузбасс»   № 11(26748).  

Статьей 6 названного закона в статью 2 Закона Кемеровской области   № 94-03 внесены изменения, в частности, в пункте 2 слова «пунктами 3-5»  заменены словами «пунктом 3», в пункте 3 слова «за исключением случаев,  установленных пунктами 4 и 5 настоящей статьи» исключены, пункты 4 и 5  признаны утратившими силу.  

Административный истец ФИО1 обратился в Кемеровский областной  суд с административным исковым заявлением о признании не действующей с  момента принятия статьи 6 Закона Кемеровской области от 4 февраля 2019 года   № 1-03.  

В обоснование заявленного требования административный истец указал на  то, что статья 2 в редакции Закона Кемеровской области № 94-03  соответствовала правовой позиции Конституционного Суда Российской  Федерации, изложенной в постановлении от 1 декабря 2015 года № 30-П «По делу  о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36  Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ) и части 1.1 статьи 3 Закона  Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного  самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с  запросом группы депутатов Государственной Думы». Оспариваемая норма,  изменяющая порядок избрания глав Кемеровского и Новокузнецкого городских  округов (город с постоянным присутствием Кемеровского областного суда) при  отсутствии каких-либо объективных правовых и социально-политических  оснований, а также обоснования необходимости его принятия, нарушает его  активные и пассивные избирательные права, не соответствует конституционным  принципам, части 3 статьи 3, части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября  2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного  самоуправления в Российской Федерации», статье 14 Устава муниципального  образования «Город Новокузнецк».  

Также заявитель указывает на нарушение порядка принятия нормативного  правового акта, предусмотренного статьей 16 Закона Кемеровской области от  23 июня 2003 года № 33-03 «О законодательной деятельности в Кемеровской  области».  

Кроме того, с аналогичным требованием о признании не действующей с  момента принятия статьи 6 Закона Кемеровской области от 4 февраля 2019 года   № 1-03 обратился в суд административный истец Смирнов ВО.  

Определением судьи от 15 марта 2019 года данные административные  исковые заявления объединены в одно производство.  

Решением Кемеровского областного суда от 8 апреля 2019 года заявленное  ФИО1, ФИО2. требование оставлено без удовлетворения.  

В апелляционных жалобах ФИО1 и ФИО2 просят решение  суда первой инстанции отменить и принять по административному делу новое  решение со ссылкой на неправильное определение обстоятельств, имеющих  значение для дела, недоказанность установленных судом первой инстанции  обстоятельств, несоответствие выводов суда, изложенных в решении,  обстоятельствам дела, нарушение и неправильное применение норм  материального права.  

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, губернатором  Кемеровской области, Советом народных депутатов Кемеровской области  представлены возражения.  

Административные истцы ФИО1 и ФИО2, надлежащим  образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, в  судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании  части 1 статьи 307 КАС РФ Судебная коллегия по административным делам  Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело  в их отсутствие.  

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и  возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного  Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не находит  исходя из следующего.  

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное  самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов,  других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного  самоуправления.  

Установление общих принципов организации местного самоуправления  отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской  Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).  

Специальным законом, устанавливающим общие правовые,  территориальные, организационные и экономические принципы организации  местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный закон  от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного  самоуправления в Российской Федерации».  

Абзацем вторым части 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года   № 131-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти  субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится  правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в  

субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных названным  Федеральным законом.  

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003  года № 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом  субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования  избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом  муниципального образования из своего состава, либо представительным органом  муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной  комиссией по результатам конкурса.  

Таким образом, федеральный законодатель предусмотрел, несколько  возможных способов избрания главы муниципального образования, а порядок  формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность  органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и  деятельности указанных органов определяются уставом муниципального  образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (абзац  первый части 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).  

Судом установлено, что принятие Советом народных депутатов Кемеровской  области оспариваемого закона области входит в его компетенцию. При этом суд  первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое  нормативное положение принято Советом народных депутатов Кемеровской  области в пределах предоставленных полномочий, при наличии необходимого  кворума, подписано губернатором Кемеровской области, при соблюдении  установленной процедуры и порядка опубликования нормативного правового  акта, не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым  актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных  интересов административного истца, в связи с чем на основании статьи 215  Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации  правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного  искового заявления.  

Судом проверен и обоснованно отклонен довод административных истцов о  допущенных процедурных нарушениях при принятии оспариваемого Закона  Кемеровской области от 4 февраля 2019 года № 1-03, предусмотренных частью  3 статьи 12 Устава Кемеровской области, поскольку указанная норма в данном  случае не подлежала применению.  

Судом правомерно отклонен довод административных истцов об отсутствии  правовых и социально-политических оснований для принятия оспариваемых  нормативных положений.  

При этом суд правильно сослался на разъяснения, содержащиеся в подпункте  «а» пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации  от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об  оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения  законодательства и обладающих нормативными свойствами», в которых указано,  что проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности,  учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия  

органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к  исключительной компетенции органов государственной власти Российской  Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных  лиц.  

Доводы апелляционных жалоб о лишении введенным правовым  регулированием административных истцов права на осуществление местного  самоуправления нельзя признать состоятельными.  

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года   № 131-ФЗ граждане Российской Федерации осуществляют местное  самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных  выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через  выборные и иные органы местного самоуправления.  

В силу части 1 статьи 34 названного закона структуру органов местного  самоуправления составляют представительный орган муниципального  образования, глава муниципального образования, местная администрация  (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),  контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и  выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные  уставом муниципального образования и обладающие собственными  полномочиями по решению вопросов местного значения.  

Статьей 1 Закона Кемеровской области № 94-03 предусмотрено, что  представительные органы муниципальных районов избираются на  муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного  права при тайном голосовании.  

Следовательно, безусловное право административных истцов, обладающих  активным избирательным правом, на осуществление местного самоуправления  по вопросу избрания главы муниципального образования (муниципального  района, городского округа) гарантировано через избранные ими  представительные органы местного самоуправления.  

Вопреки доводам апелляционных жалоб оспариваемая норма не  противоречит и позиции Конституционного Суда Российской Федерации,  выраженной в Постановлении от 1 декабря 2015 года № 30-П «По делу о проверке  конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36  Федерального закона «Об общих принципах организации местного  самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской  области «Об отдельных вопросах формирования органов местного  самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с  запросом группы депутатов Государственной Думы», поскольку данным  постановлением подтверждена возможность субъектов Российской Федерации  привести законодательное регулирование в сфере организации муниципальной  власти в соответствие с правовыми позициями, выраженными в названном  постановлении, с тем, чтобы на основе нормативно закрепленных критериев  обеспечить возможность определения муниципальных образований, в отношении  которых допустимо применение в качестве безальтернативного одного из  

предусмотренных частями 4, 5 и 5.1 статьи 35, частями 2 и 3.1 статьи 36  Федерального закона «Об общих принципах организации местного  самоуправления в Российской Федерации» вариантов формирования  представительного органа местного самоуправления, избрания и места в  структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования,  в том числе установить критерии определения тех городских поселений, в  отношении которых допустимо применение соответствующего  безальтернативного варианта (пункт 4.4), применение которого способствовало  принятию оспариваемой нормы.  

Как указано в названном Постановлении Конституционного Суда Российской  Федерации, при воспроизведении законами субъектов Российской Федерации  конкретного варианта порядка формирования представительного органа, порядка  избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы  муниципального образования как единственно возможного применительно к  отдельным муниципальным образованиям, относящимся к одному и тому же виду  муниципальных образований, предполагают применение нормативно  закрепленных критериев определения состава таких муниципальных образований,  отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления,  включая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач,  по своему характеру имеющих государственное значение; во всяком случае  допускают возможность воспроизведения порядка формирования  представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов  местного самоуправления главы муниципального образования как единственно  возможного варианта применительно к муниципальному образованию, которому  непосредственно или в составе определенной категории муниципальных  образований (территорий, на которых полностью или частично находится данное  муниципальное образование) федеральным законом придан специальный  (особый) правовой статус, влияющий на осуществление местного самоуправления  на данной территории, а также применительно к административному центру  (столице) субъекта Российской Федерации (абзац четвертый пункта 1).  

Оспариваемые нормативные положения разграничивают порядок избрания  глав муниципальных образований в зависимости от критерия муниципального  образования, обособленных степенью выполняемых функций.  

Несостоятельными находит Судебная коллегия и довод апелляционных  жалоб о противоречии оспариваемой нормы статье 14 Устава города  Новокузнецк, поскольку положения данного Устава согласно части 3.1. статьи 36  Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», подлежат  приведению в соответствие с законом субъекта Российской Федерации в течение  трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской  Федерации.  

Другие доводы апелляционных жалоб не содержат оснований к отмене  решения суда. При таких обстоятельствах, когда нормы материального права  применены судом правильно, нарушений норм процессуального права при  

рассмотрении дела судом также не допущено, решение суда следует признать  законным и обоснованным.  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309, 310, 311 Кодекса  административного судопроизводства Российской Федерации,  

определила: 

решение Кемеровского областного суда от 8 апреля 2019 года оставить без  изменения, апелляционные жалобы ФИО1, ФИО2 - без удовлетворения.  

Председательствующий