Определение от 14 ноября 2007 г. по делу № 3-101/2007

Дело № 56-Г07-15


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г.Москва «14»ноября2007г.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н. судей Харланова A.B., Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по касса- ционному представлению и.о. прокурора Приморского края на решение Приморского краевого суда от 21 августа 2007 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Харланова A.B., объяснения представителей администрации Приморского края Дениса В.М., Полещук Н.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Власовой Т.А., полагав- шей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия

установила:

прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону и недействующим абзаца 1 пункта 4 постановления Администрации Приморского края от 14 февраля 2007 года № 34-па «О мерах по реализации постановления Правительства РФ от 30 декабря 2006 года № 863 «О порядке предоставления в 2007 г. субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения (а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждениям и подразделениям скорой медицинской помощи субъектов РФ»).

В обоснование своих доводов прокурор указал, что пунктом 1 указанного постановления установлены денежные выплаты с 1 января по 31 декабря 2007 года медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов (заведующим фельдшерско-акушерских пунктов, фельдшерам (акушеркам), медицинским сестрам, в том числе медицинским сестрам и врачам, фельдшерам (акушеркам), медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской по-мощи муниципальной системы здравоохранения в определенных размерах. Со- гласно абзацу 1 п.4 данного постановления финансовое обеспечение расходных обязательств Приморского края, установленных в пункте 1, осуществляется в пределах субсидий, предоставляемых бюджету Приморского края из федерального бюджета. Полагает, что данное положение нормативного акта противоре- чит ст. 6, ст. 65 , ч. 1 и ч.2 ст. 85 Бюджетного Кодекса РФ, в соответствии с ко- торыми субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов как расходные обязательства органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которые устанавливаются субъектом самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покры- тия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации. Расходные обязательства, установленные постановлением № 34-па, не предусматривают финансирование на эти цели из средств бюджета субъекта.

Представитель Администрации Приморского края с заявленными требо- ваниями не согласилась и пояснила, что постановление Администрации Приморского края № 34-па издано во исполнение постановления Правительства РФ от 30.12.2006 года № 863 «О порядке предоставления в 2007 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения (а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждений и подразделений скорой медицинской помощи субъектов РФ»). Постановлением предусмотрено, что субсидии из федерального бюджета на указанные выше цели предоставляются бюджетам субъектов, принявших в установленном порядке законы или иные нормативные правовые акты, определяющие расходные обязательства субъекта РФ по денежным вы- платам медицинским работникам. Полагала, что данные выплаты являются расходными обязательствами бюджета Российской Федерации, которым опре- делен размер указанных выплат за счет финансирования из бюджета Российской Федерации и не предполагает совместное финансирование указанных выплат.

Привлеченный в качестве заинтересованного лица представитель Де- партамента Здравоохранения Администрации Приморского края полагала требования прокурора необоснованными. Указала, что Департамент здравоохранения Приморского края является уполномоченным органом по организации и руководству реализации постановления Правительства РФ № 356 от 09.06.2006 г., постановления Правительства РФ № 863 от 30.12.2006 г., осу- ществ- лению контроля за его исполнением. Они предоставляют в Федераль- ное агентство Минздравсоцразвития РФ отчетность по расходам указанных денежных выплат. В соответствии с принятыми Администрацией Приморского края постановлениями на 2006 и 2007 год им предоставляются субсидии из средств федерального бюджета, которые после зачисления в бюджет субъекта передаются бюджетам муниципальных образований на дополнительные выплаты к заработной плате указанных медицинских работников. Финансирование данных расходов из бюджета субъекта ничем не предусмотрено.

Решением Приморского краевого суда от 21 августа 2007 г. прокурору в удовлетворении заявления отказано.


В кассационном представлении и.о. прокурора Приморского края по-

ставлен вопрос об отмене решения по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представле-

ния прокурора, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не

находит.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006

года № 863 «О порядке предоставления субсидий из федерального бюджета

бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление денежных

выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, учреждений и подразделений скорой медицинской помощи и муниципальной системы здравоохранения (а при их отсутствии на территории муниципального

образования - учреждений и подразделений скорой медицинской помощи

субъектов Российской федерации)» утверждены Правила предоставления в

2007 году субсидий из Федерального бюджета бюджетам субъекта РФ на

осуществление денежных выплат выше указанному медицинскому персоналу.

В соответствии с пунктом 2 Правил субсидии предоставляются бюджетам субъектов РФ, принявших в установленном порядке законы или иные нормативные акты, определяющие расходные обязательства субъектов Российской Федерации по денежным выплатам медицинским работникам.

Пунктом 3 Правил определено, что размер субсидий определяется в пределах средств, предусмотренных приложением № 26 к Федеральному За- кону РФ «О Федеральном бюджете на 2007 год» из расчета 5 тыс. рублей в месяц для врача, 3,5 тыс. рублей в месяц для фельдшера (акушерки) и 2,5 тыс. рублей в месяц для медицинской сестры с учетом районных коэффициентов к заработной плате.

Во исполнение указанного постановления Правительства № 863 Администрацией Приморского края принято постановление от 14 февраля 2007 года № 34-па «О мерах по реализации постановления Правительства РФ от 30 декабря 2006 года № 863 «О порядке предоставления в 2007 г. субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения (а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждениям и подразделениям скорой медицинской помощи субъектов РФ»), которым установлены выплаты указанным медицинским работникам с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2007 года как стимулирую- щая надбавка к заработной плате.

Абзацем 1 пункта 4 оспариваемого постановления № 34-па определено, что финансовое обеспечение расходных обязательств Приморского края, установленных п.1 настоящего постановления, осуществляется в пределах субсидий, предоставляемых бюджету Приморского края из федерального бюджета. Далее предусмотрено, что средства на денежные выплаты медицинским работникам, указанным в п.1 постановления, предоставляются бюджетам муниципальных образований Приморского края в форме субвенций.

Следовательно, суд обоснованно указал, что с принятием субъектом Российской Федерации нормативного акта о порядке указанных выплат медицинским работникам, эти выплаты в силу абзаца 5 п.1 ст. 85 Бюджетного Ко-декса РФ являются расходными обязательствами субъекта и подлежат финан- совому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета.

Доводы прокурора о том, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в порядке применения п.2 ст. 85 Бюджетного Кодекса РФ и исполняются за счет собственных доходов и бюджета, правильно признаны необоснованными, поскольку указанная им норма регулирует воз- никновение расходных обязательств субъекта РФ в результате принятия зако- нов или иных нормативных актов субъекта Российской Федерации, предусмат- ривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфер- тов в форме и в порядке, предусмотренном БК РФ, в том числе субвенций ме- стным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ.

Вместе с тем, как правильно указал суд, постановление Администрации Приморского края от 14 февраля 2007 г. № 34-па принято во исполнение постановления Правительства РФ № 863 от 30.12.2006 года в рамках осуществления органом государственной власти субъекта РФ полномочий, которые в соответствии с Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» по предметам совместного ведения являются расходными обязательства Российской Федерации (п.1 ст.84 Бюджетного Кодекса РФ) и исполняются за счет субвенций из федерального бюджета.

Ссылку прокурора на ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ, как правильно указал суд, нельзя признать достаточным основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку данная норма содержит лишь понятия и термины, при- меняемые в Бюджетном Кодексе Российской Федегшции.

При этом суд обоснованно исходил из того, что Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год» (ст. 47 ч. 1 п. 15) утверждены субсидии бюджетам субъектов РФ на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, учреждений и подразделений скорой медицинской помощи и муниципальной системы здравоохранения (а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждений и подразделений скорой медицинской помощи) с распределением между субъектами РФ со- гласно приложения 26 и предоставляемые в порядке, установленном Прави- тельством РФ.

Законом Приморского края «О краевом бюджете на 2007 год» в ст. 29(3) предусмотрены за счет субсидий из федерального бюджета средства субвенций, передаваемых бюджетам муниципальных образований Приморского края в 2007 году на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско- акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи, которые учитываются в соответствии с Указаниями о Порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвер- жденной приказом Минфина РФ от 08.12.2006 года № 168н и зачисляются в доход краевого бюджета как субсидии, полученные из федерального бюджета с перечислением местным бюджетам как субвенции.

Следовательно, как правильно указал суд, само по себе наименование фи- нансового обеспечения расходных обязательств, установленных пунктом 1 постановления Администрации Приморского края № 34-па, как субсидии, не озна-чает обязательное долевое участие субъекта РФ в целевых расходах на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи.

Кроме того, в соответствии со ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установ- ленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, меж- дународным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очеред- ном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

В соответствии с п.п. «ж», «з» ч.1 ст. 1 Федерального закона РФ № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется, в том числе на основе принципов самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежа- щих им полномочий и самостоятельного осуществления полномочий органами местного самоуправления.

В силу ст.26.2 Федерального закона № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов РФ осу- ществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ полномочия органов государственной власти субъекта РФ, которые осуще- ствляются данными органами самостоятельно за счет средств субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета) перечислены в пункте 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184 .

В соответствии с п.4 ст.26.3 Федерального закона № 184 перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета) не может быть изменен иначе как путем внесе- ния изменений и дополнений в пункт 2 данной статьи или в порядке, преду- смотренном пунктом 5 (законом субъекта).

Осуществление выплат медицинскому персоналу фельдшерско- акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи п.2 ст.26.3 указанного Федерального закона № 184 не уста- новлено.

Вместе с тем, п. 7 ст.26.3 ФЗ № 184 предусмотрено, что полномочия РФ по предметом ведения Российской Федерации и совместного ведения с субъектов РФ, не предусмотренные пунктом 2 данной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами и финансовое обеспечение указанных отдельных полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Абзац 15 данного пункта предусматривает, что органы государственной власти субъекта


Российской Федерации имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Порядок участия органа государственной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации введен ст. 26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в редакции Закона № 199-ФЗ от 31.12.2005 года, и предусматривает согласование, возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти РФ указанных полномочий.

При этом в абзаце 6 данной статьи указано, что финансирование полномочий, предусмотренных данной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Принцип самостоятельности бюджетов, в том числе право органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с Бюджетным Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней преду- смотрен ст. 31 Бюджетного Кодекса РФ.

Проанализировав указанные положения законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно принимать на себя обязательства по финансовому обеспечению от- дельных вопросов, прямо не отнесенных к их компетенции, однако на субъект РФ не может быть возложена обязанность за счет бюджета субъекта участвовать в фи- нансировании целевых расходов на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи.

Кроме того, суд обоснованно исходил из того, что соглашением, заключен- ным 28 февраля 2007 года между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Администрацией Приморского края, преду- смотрены обязанности его участников по реализации Приоритетного националь- ного проекта в сфере здравоохранения, пунктом 2.2.32 которого Администрация Приморского края обеспечивает осуществление в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи. Собственное финансирование Администрацией Приморского края указанных выплат сторонами не предусмотрено.

При таких обстоятельствах суд обоснованно указал, доводы прокурора Приморского края о противоречии федеральному законодательству абзаца 1 пункта 4 постановления Администрации Приморского края от 14 февраля 2007 года № 34-па «О мерах по реализации постановления правительства РФ от 30 декабря 2006 года № 863 «О порядке предоставления в 2007 г. субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско- акушерских пунктов, учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения (а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждениям и подразделениям скорой медицинской помощи субъектов РФ»), несостоятельны и заявленные им требования о признании нормативного акта недействующим не подлежат удовлетворению.

Вывод суда основан на анализе доказательств, мотивирован, соответству- ет требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной кол- легии не имеется.

Нарушений норм материального права или неправильного их применения, в том числе и тех, на которые имеются ссылки в кассационном представлении, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ Судебная коллегия

определила:

решение Приморского краевого суда от 21 августа 2007 г. оставить без изменения, а кассационное предс вление прокурора - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи