Постановление от 21 января 2021 г. по делу № А32-15554/2020

/

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-15554/2020
г. Краснодар
21 января 2021 года
Резолютивная часть постановления объявлена 19 января 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 января 2021 года.


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Воловик Л.Н. и Черных Л.А., в отсутствие в судебном заседании заявителя – Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (ИНН 7701537808, ОГРН 1047796344111) и заинтересованного лица – некоммерческого частного образовательного учреждения высшего образования «Кубанский институт информзащиты» (ИНН 2309070783, ОГРН 1022301629680), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08.09.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2020 по делу № А32-15554/2020, установил следующее.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее – служба) обратилась в арбитражный суд с заявлением об аннулировании выданной некоммерческому частному образовательному учреждению высшего образования «Кубанский институт информзащиты» (далее – институт) лицензии от 25.10.2016 серии 90Л01 № 0009510 (регистрационный номер № 2442) на право осуществления образовательной деятельности бессрочно (далее – спорная лицензия).

Решением суда от 08.09.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 09.11.2020, в удовлетворении заявления отказано со ссылкой на то, что приведенные службой основания недостаточны для аннулирования спорной лицензии, а принятые службой меры административного воздействия в виде аннулирования спорной лицензии несоразмерны совершенному институтом правонарушению.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилась служба с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении требований службы. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что вступившим в законную силу постановлением мирового судьи судебного участка № 63 Центрального внутригородского округа города Краснодара от 25.10.2019 по делу об административном правонарушении № 05-970/2019 ректор института признан виновным в совершении правонарушения по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Служба установила факт неисполнения институтом повторно выданного предписания от 10.10.2019 № 07-55-187/14-З/ПП, что подтверждено актом от 17.01.2020 № 07-55-1542, а именно: подраздел «образование» официального сайта института в сети Интернет не содержит сведений о реализуемых адаптированных образовательных программах с указанием учебных предметов, дисциплин (модулей), практики, предусмотренных соответствующей образовательной программой; в договорах на обучение по образовательной программе высшего образования, заключенных институтом в 2018 году, а также в дополнительных соглашениях к договорам отсутствует указание на вид образовательной программы. По мнению службы, наличие выявленных нарушений является безусловным, императивным основанием для приостановления действия лицензии на осуществление образовательной деятельности и обращения в суд с заявлением о ее аннулировании. При наличии неустраненных институтом нарушений законодательства в сфере образования и длительности их неустранения, а также при наличии вступившего в законную силу постановления мирового судьи, аннулирование лицензии является необходимой мерой реагирования, альтернативная мера воздействия законом не предусмотрена. Основанием для аннулирования лицензии является не само нарушение, допущенное лицензиатом, а факт невыполнения указаний лицензирующего органа об устранении этих нарушений. Суды не учли, что на протяжении длительного времени институт проявлял бездействие и не принимает меры к устранению выявленных нарушений и причин, способствовавших их совершению, в срок, установленный повторно выданным предписанием. Действующим законодательством не предусмотрены такие понятия как частичное исполнение предписания, частичное устранение выявленных нарушений, совершенных лицензиатом. Суд апелляционной инстанции необоснованно возложил на службу как на государственный орган обязанность представить доказательства причинения существенного ущерба публичным интересам, либо наступление иных последствий негативного характера.

В нарушение статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации институт не представил в суд отзыв на кассационную жалобу.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании приказа от 20.05.2019 № 687 служба провела плановую документарную проверку института на предмет соблюдения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами при осуществлении образовательной деятельности, по результатам которой составила акт от 28.06.2019 № 173/Л/З и выдала институту предписание от 28.06.2019 № 07-55-121/18-3 об устранении выявленных нарушений в срок до 31.07.2019.

Письмом от 24.07.2019 № 89/19 институт представил в службу отчет об исполнении предписания.

Постановлениями мирового судьи судебного участка № 63 Центрального внутригородского округа г. Краснодара от 31.07.2019 по административным делам № 5-852/2019 и 5-853/2019 за нарушение правил оказания платных образовательных услуг и нарушение установленного законодательством об образовании порядка приема студентов в образовательную организацию ректор института привлечен к административной ответственности по частям 1 и 5 статьи 19.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По результатам проверки института на предмет исполнения предписания от 28.06.2019 № 07-55-121/18-3 служба составила акт проверки от 10.10.2019 № 347/ВП/КП/Л/3, зафиксировав неисполнение предписания от 28.06.2019 № 07-55-121/18-3, и выдала институту повторное предписание от 10.10.2019 № 07-55-187/14-З/ПП о необходимости в срок до 30.12.2019 устранить выявленные нарушения.

Ввиду неустранения институтом нарушений лицензионных требований и условий, служба вынесла распоряжение от 17.10.2019 № 1536-07 о запрете приема учащихся в институт.

Постановлением мирового судьи судебного участка № 63 Центрального внутригородского округа г. Краснодара от 25.10.2019 по делу № 05-970/2019 за неисполнение предписания от 28.06.2019 № 07-55-121/18-3 ректор института привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Во исполнение повторного предписания от 10.10.2019 № 07-55-187/14-З/ПП письмом от 17.12.2019 № 159/19 институт представил в службу отчет по плановым мероприятиям, проведенным в целях устранения выявленных службой нарушений лицензионных требований и условий, содержания и (или) качества подготовки обучающихся в институте.

По результатам проверки документов и сведений, представленных институтом в соответствии с повторно выданным предписанием от 10.10.2019 № 07-55-187/14-З/ПП, служба составила акт от 17.01.2020 № 07-55-1542, в котором зафиксировала, что указанные в предписании от 10.10.2019 № 07-55-187/14-З/ПП нарушения в полном объеме не устранены, а именно: в нарушение подпункта «к» пункта 12 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2013 № 706 (далее – Правила № 706), в заключенных институтом в 2018 году дополнительных соглашениях к договорам на обучение по образовательной программе высшего образования отсутствуют сведения о виде образовательной программы, что не соответствует требованиям части 2 статьи 54 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон № 273-ФЗ); в нарушение пункта 3.4 пункта 3 Требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и формату представления на нем информации, утвержденных приказом службы от 29.05.2014 № 785 (далее – Требования № 785), подраздел «Образование» официального сайта института не содержит информацию о реализуемых адаптированных образовательных программах с указанием учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, предусмотренных соответствующей образовательной программой.

Ввиду неустранения институтом нарушений лицензионных требований и условий служба вынесла распоряжение от 06.02.2020 № 140-07 о приостановлении действия спорной лицензии.

Поскольку в установленный срок документы, подтверждающие устранение выявленных нарушений, в службу не поступили, служба обратилась в арбитражный суд с заявлением об аннулировании выданной институту спорной лицензии.

Суды установили все фактические обстоятельства по делу, полно и всесторонне их исследовали, оценили представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к установленным по делу обстоятельствам правильно применили нормы Закона № 273-ФЗ, Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон № 99-ФЗ), Правила № 706, Требования № 785 и сделали вывод об отсутствии оснований для аннулирования спорной лицензии.

Суды правильно исходили из следующего.

В соответствии с пунктом 40 части 1 статьи 12 Закона № 99-ФЗ и частью 1 статьи 91 Закона № 273-ФЗ образовательная деятельность подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании.

Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности (часть 1 статьи 2 Закона № 99-ФЗ).

Из взаимосвязанных положений пунктов 2 и 11 части 1 статьи 3, пункта 6 части 2 статьи 89, пункта 1 части 2 статьи 90 Закона № 273-ФЗ следует, что лицензирование образовательной деятельности выступает одним из элементов управления системой образования и поэтому должно основываться на принципах обеспечения права каждого человека на образование; недопустимости ограничения или устранения конкуренции в сфере образования.

В силу части 6 статьи 93 Закона № 273-ФЗ при выявлении нарушения требований законодательства об образовании соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдает органу или организации, допустившей такое нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения. Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать шесть месяцев.

Согласно части 7 статьи 93 Закона № 273-ФЗ неисполнение предписания влечет возбуждение органом по контролю и надзору в сфере образования возбуждение дела об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, выдачу повторного предписания об устранении ранее не устраненного нарушения и запрет приема в эту организацию полностью или частично. Срок исполнения выданного повторно предписания не может превышать три месяца

В соответствии с частью 8 статьи 93 Закона № 273-ФЗ в случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, и (или) должностных лиц этой организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного предписания и в случае неисполнения в установленный срок выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии на осуществление образовательной деятельности этой организации полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Действие лицензии на осуществление образовательной деятельности приостанавливается до дня вступления в законную силу решения суда.

Неисполнение или несвоевременное исполнение лицензиатом обязанности по устранению нарушения лицензионных требований является самостоятельным основанием для аннулирования лицензии.

Такое полномочие лицензирующего органа по обращению в суд с требованием об аннулировании лицензии предусмотрено также частью 12 статьи 20 Закона № 99-ФЗ.

Вместе с тем, суды верно исходили из того, что наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.

Как разъяснено в пункте 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – постановление № 10), аннулирование лицензии представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Принимая во внимание обязательность реализации конституционного права на судебную защиту и выполнения задач судопроизводства, связанных с защитой прав и законных интересов субъектов экономического оборота, суд при разрешении спора об аннулировании лицензии не вправе ограничиться только проверкой формальной законности требования лицензирующего органа – наличия нарушений в деятельности лица, которому выдана лицензия, соблюдения установленного порядка выявления этих нарушений уполномоченным органом и т. п.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 31.03.2017 № 305-КГ16-12763, аннулирование лицензии является мерой воздействия на лицензиатов в целях удержания их от продолжения совершения грубых нарушений лицензионных требований, соблюдения положений действующего законодательства. Основанием для аннулирования лицензии является не само нарушение, допущенное лицензиатом, а факт невыполнения указаний лицензирующего органа об устранении этих нарушений.

Суды верно указали, что аннулирование лицензии является административно-правовой санкцией и поэтому данная мера должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности, в частности, требованиям справедливости, она должна быть соразмерной и соответствующей характеру совершенного деяния, являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц. Само по себе наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.

Поскольку аннулирование лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, т. к. исключает возможность заниматься определенным видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц и применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств.

Согласно разъяснениям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в постановлении от 12.05.1998 № 14-П, определениях от 14.12.2000 № 244-О, от 05.07.2001 № 130-О, от 07.02.2002 № 16-О, свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности может быть ограничена федеральным законом лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства; при этом применяемые ограничительные меры должны соответствовать характеру совершенного правонарушения, размеру причиненного вреда, степени вины правонарушителя и не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Введение законодателем судебного порядка разрешения вопроса об аннулировании лицензии означает, что в каждом конкретном случае суд вправе и обязан оценить обстоятельства, являющиеся основанием для аннулирования лицензии с учетом соответствующих доказательств, подтверждающих наличие оснований для аннулирования лицензии, степени опасности, характера нарушения, его последствий, наличия либо отсутствия фактов устранения таких последствий.

Суды указали, что в обоснование заявленного требования об аннулировании выданной институту спорной лицензии служба ссылается на неустранение институтом нарушений лицензионных требований, указанных в повторно выданном ему предписании от 10.10.2019 № 07-55-187/14-З/ПП, а именно: в нарушение подпункта «к» пункта 12 Правил № 706 в дополнительных соглашениях к договорам на обучение по образовательной программе высшего образования, заключенных институтом в 2018 году, отсутствуют сведения о виде образовательной программы, что не соответствует требованиям части 2 статьи 54 Закона № 273-ФЗ; в нарушение пункта 3.4 пункта 3 Требований № 785 подраздел «Образование» официального сайта института в сети Интернет не содержит информацию о реализуемых адаптированных образовательных программах, с указанием учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, предусмотренных соответствующей образовательной программой.

Суды указали, что в рассматриваемом случае имеется совокупность установленных частью 8 статьи 93 Закона № 273-ФЗ факторов, но при этом учли принятие институтом мер к устранению допущенных нарушений, в результате чего институт устранил почти все нарушения, указанные в повторном предписании от 10.10.2019 № 07-55-187/14-З/ПП, и отметили, что аннулирование лицензии представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц (пункт 20 постановления № 10).

Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Суды отметили, что, несмотря на наличие в бездействии института формальных признаков нарушения Закона № 273-ФЗ, в материалы дела не представлены доказательства того, что эти нарушения (послужившие основанием для обращения службы в суд с заявлением об аннулировании спорной лицензии), повлекли в данном конкретном случае причинение существенного ущерба публичным интересам, иные последствия негативного характера.

Таким образом, установив, что институт принял меры к устранению выявленных нарушений и соблюдению норм действующего законодательства, а служба не представила доказательства причинения допущенными институтом нарушениями ущерба публичным интересам, возникновения иных последствий негативного характера, а также в связи с тем, что ни Законом № 99-ФЗ, ни Законом № 273-ФЗ не предусмотрена безусловная обязанность аннулировать лицензию при наличии соответствующего заявления лицензирующего органа, суды сделали верный вывод о том, что в рассматриваемом случае выявленные нарушения не соразмерны такому виду государственного принуждения как аннулирование лицензии, влекущему существенное ограничение или прекращение хозяйственной деятельности института, и отказали службе в удовлетворении заявления.

Выводы судов основаны на правильном применении норм права к установленным по делу обстоятельствам и соответствуют представленным в материалы дела доказательствам.

Согласно статье 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286, 287 Кодекса подлежат отклонению.

Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Основания для удовлетворения кассационной жалобы службы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08.09.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2020 по делу № А32-15554/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.


Председательствующий Т.Н. Драбо

Судьи Л.Н. Воловик

Л.А. Черных