Постановление от 26 января 2022 г. по делу № А15-1066/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А15-1066/2020
г. Краснодар
26 января 2022 года
Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 января 2022 года.


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Бабаевой О.В., судей Алексеева Р.А. и Малыхиной М.Н., при ведении протокола помощником судьи Шуляк О.С. и участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Дагестан, от ответчика – администрации городского округа с внутригородским делением «Город Махачкала» (ИНН <***>, ОГРН <***>) – ФИО1 (доверенность от 10.01.2022), от третьего лица – муниципального бюджетного учреждения «Махачкала-1» (ИНН <***>, ОГРН <***>) – ФИО2 (доверенность от 05.03.2021), в отсутствие истца – Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН 2626042723, ОГРН <***>) и третьих лиц: открытого акционерного общества «Махачкалаводоканал» (ИНН <***>, ОГРН <***>), муниципального казенного учреждения «Финансовое управление» администрации городского округа «Город Махачкала» (ИНН <***>, ОГРН <***>), федерального государственного бюджетного учреждения «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Южному федеральному округу» (ИНН <***>, ОГРН <***>), муниципального казенного учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства города Махачкала» (ИНН <***>, ОГРН <***>), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации городского округа с внутригородским делением «Город Махачкала» на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 30.07.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2021 по делу № А15-1066/2020, установил следующее.

Северо-Кавказское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – управление) обратилось в арбитражный суд с иском к администрации городского округа с внутригородским делением «Город Махачкала» (далее – администрация) о взыскании 2 366 тыс. рублей вреда, причиненного почвам водоохранной зоны.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ОАО «Махачкалаводоканал» и МКУ «Финансовое управление» администрации городского округа «Город Махачкала».

Решением от 30.07.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 04.10.2021, иск удовлетворен. Суды исходили из того, что администрация допустила бездействие, выразившееся в непринятии мер по ликвидации несанкционированного сброса хозяйственно-бытовых сточных вод на земельный участок, входящий в водоохранную зону озера Ак-Гель.

В кассационной жалобе администрация просит отменить судебные акты и отказать в иске. Заявитель ссылается на то, что уполномоченным органом в сфере организации водоотведения является МКУ «Управление ЖКХ города Махачкалы», а организацией, осуществляющей водоснабжение и водоотведение на территории городского округа – ОАО «Махачкалаводоканал». Озеро Ак-Гель относится к водным объектам и находится в федеральной собственности (часть 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), а согласно пункту 3 статьи 24 Водного кодекса Российской Федерации осуществление федерального государственного экологического контроля (надзора) в отношении водных объектов, территорий их водоохранных зон и прибрежных защитных полос относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. Решением Кировского районного суда города Махачкалы от 13.06.2019 по делу № 12-239/2017 отменено постановление управления по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, производство по делу об административном правонарушении в отношении администрации прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить по следующим основаниям.

Как установлено судами, в результате проведенной проверки работники управления установили факт несанкционированного сброса загрязненных сточных вод на рельеф местности в границах водоохраной зоны озера Ак-Гель, который осуществлялся из канализационной трубы, проложенной от жилой застройки поселка Степной (акт обследования территории от 04.02.2019 № 02-10-01/2019).

В результате длительного скопления хозяйственно-фекальных сточных вод загрязнены почвы земельного участка, прилегающего к водному объекту, размерами 40 x 25 метров с глубиной проникновения в почву на 0,3 – 0,4 метра.

Управление определило стоимость вреда в результате несанкционированного сброса загрязненных сточных вод на почвы в водоохранной зоне водного объекта (2 366 тыс. рублей) в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 08.07.2010 № 238, и направило расчет администрации.

Уклонение администрации от возмещения причиненного почве вреда в добровольном порядке привело к судебному спору.

Суды первой и апелляционной инстанций, оценив представленные в материалы дела доказательства, в том числе акт обследования территории от 04.02.2019 № 02-10-01/2019 по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь статьями 15, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды), статьями 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), статьей 6 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Закон о водоснабжении и водоотведении), положениями Закона Республики Дагестан от 08.02.2016 № 9 «Об отдельных вопросах местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов в его составе», пришли к выводу о наличии оснований для взыскания с администрации ущерба, причиненного почвам.

Суды исходили из следующего: на администрацию законодательно возложены полномочия по охране окружающей среды и организации водоотведения в границах городского округа; неисполнение администрацией возложенных на нее законодательством полномочий, привело к причинению ущерба почвам; доказательств, свидетельствующих о том, что администрация исполняла названные обязательства, не представлено; размер ущерба рассчитан управлением в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 08.07.2010 № 238, и администрацией не опровергнут.

По мнению судов, отмена в судебном порядке постановления управления от 03.04.2019 в отношении администрации по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по мотиву отсутствия причинной связи между действиями (бездействием) администрации и наступившими последствиями, не опровергает факт неисполнения администрацией своих полномочий в названной области, повлекший причинение вреда окружающей среде и не освобождает ее от обязанности компенсировать этот вред.

Отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) регулируются наряду с другими федеральными нормативными правовыми актами Водным кодексом Российской Федерации, который как часть водного законодательства основывается на принципе значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека приоритета охраны водных объектов перед их использованием (часть 2 статьи 2, пункты 1 и 2 статьи 3 поименованного Кодекса).

Водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением таких водных объектов, как пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу (части 1 и 2 статьи 8 упомянутого Кодекса).

В соответствии со статьей 24 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся наряду с другими владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности; разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы (пункты 1 и 2).

Осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства на осуществление этих полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (пункт 2 части 1, часть 3 статьи 26 названного Кодекса).

Федеральный законодатель в статье 55 Водного кодекса Российской Федерации, устанавливая основные требования к охране водных объектов, возлагая обязанность на их собственников осуществлять мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений, прямо определил, что охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных статьями 24 – 27 названного Кодекса (часть 1).

Согласно части 5 статьи 27 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области водных отношений, кроме полномочий собственника водных объектов, предусмотренных частью 1 данной статьи, относятся установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории городского округа, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, и информирование населения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территории городского округа.

В целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира на территориях, примыкающих к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, являющихся водоохранными зонами, устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности (часть 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации).

Из пункта 7 части 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации следует, что в границах водоохранных зон запрещается сброс сточных, в том числе дренажных, вод.

Статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующего отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, установлено, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

Администрация указывает, что на нее не возложена обязанность осуществления мер по охране упомянутого водного объекта, не являющегося собственностью муниципального образования, она не наделена полномочиями по надзору и контролю в сфере охраны окружающей среды и водных объектов (за исключением прудов и обводненных карьеров).

Собственностью Российской Федерации является земельный участок, занятый водным федеральным объектом в пределах береговой линии; при этом земельный участок как объект земельных отношений не формируется; водное законодательство не содержит каких-либо норм об отнесении земельных участков, находящихся в водоохранной зоне федеральных водных объектов, к федеральной собственности.

Вместе с тем с соответствии с пунктом 11 части 2 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, пунктом 3 статьи 7 Закона об охране окружающей среды к вопросам местного значения городского округа отнесена организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в числе прочего организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Статьей 6 Устава муниципального образования городской округ с внутригородским делением «Город Махачкала» предусмотрено, что к вопросам местного значения города Махачкалы относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, а также организация в границах города Махачкалы электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления города Махачкалы обладают полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Законом о водоснабжении и водоотведении (статья 9 названного Устава).

Пунктом 1 части 1 статьи 6 Закона о водоснабжении и водоотведении установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по организации водоотведения относятся организация водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 6 Закона о водоснабжении и водоотведении, пунктами 4 и 5 Правил разработки и утверждения схем водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.09.2013 № 782 «О схемах водоснабжения и водоотведения», утверждение схем водоснабжения и водоотведения городских округов входит в полномочия органов местного самоуправления городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях.

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что администрации в целях сохранения природы на территории соответствующего муниципального образования, исключения загрязнения, предупреждения и минимизации экологических рисков надлежало в рамках своих полномочий организовать мероприятия по охране окружающей среды в границах указанного участка местности вблизи водного объекта, а также надлежащим образом реализовать полномочия в сфере водоотведения.

Судебные инстанции правомерно исходили из того, что невыполнение таких мероприятий, ставшее причиной загрязнения почв водоохранной зоны, влечет установленную законом ответственность.

Как указано Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 13.10.2015 № 26-П, поскольку экологическая функция является общей для всех уровней публичной власти в Российской Федерации, невыполнение или ненадлежащее выполнение органами местного самоуправления своих полномочий, ставшее причиной загрязнения территории муниципального района, является основанием для привлечения к установленной законом ответственности.

То обстоятельство, что администрация не осуществляет деятельность в области водоотведения, не свидетельствует об отсутствии вины ответчика и причинно-следственной между причинением вреда почвам и бездействием администрации, так как в рассматриваемом случае допущено невыполнение мер по реализации мероприятий в области охраны окружающей среды, повлекшее загрязнение участков местности у водного объекта.

Вместе с тем иск управления не подлежит удовлетворению в силу следующего.

Частью 1 статьи 77 Закона об охране окружающей среды установлена обязанность полного возмещения вреда юридическими и физическими лицами, причинившими вред окружающей среде в соответствии с законодательством.

Целью ответственности за причинение вреда окружающей среде является достижение компенсации, восстановление ее нарушенного состояния, в связи с этим истец вправе выбрать способы, предусмотренные статьей 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 78 Закона об охране окружающей среды при обращении за судебной защитой, а суд с учетом конкретных обстоятельств по делу, оценивая в каждом случае эффективность этих способов, применить тот, который наиболее соответствует этим целям.

Согласно пункту 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» (далее – постановление № 49) возмещение вреда может осуществляться посредством взыскания причиненных убытков и (или) путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (статья 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 78 Закона об охране окружающей среды). При этом выбор способа возмещения причиненного вреда при обращении в суд осуществляет истец. Вместе с тем, принимая во внимание необходимость эффективных мер, направленных на восстановление состояния окружающей среды, в котором она находилась до причинения вреда, наличие публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды, суд с учетом позиции лиц, участвующих в деле, и конкретных обстоятельств дела вправе применить такой способ возмещения вреда, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства.

Статьей 5 Закона об охране окружающей среды органам государственной власти Российской Федерации предоставлено право на предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Пунктом 16 постановления № 49 предусмотрено, что присужденные судом суммы компенсации по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя по месту причинения вреда окружающей среде по нормативу 100 процентов (абзац второй пункта 6 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с Федеральным законом от 15.04.2019 № 62-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» с 01.01.2020 статья 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации, нормы которого устанавливают, в том числе распределение между бюджетами сумм по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, изложена в новой редакции.

Согласно абзацу первому пункту 22 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации платежи по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, а также платежи, уплачиваемые при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя по месту причинения вреда окружающей среде по нормативу 100 процентов, если иное не установлено данным пунктом.

Соответствующие исключения установлены абзацами вторым – шестым пункта 22 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации в отношении исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде на особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения, а также исков о возмещении вреда, причиненного водным объектам.

Согласно абзацу первому пункту 22 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации платежи по искам о возмещении вреда, причиненного водным объектам, находящимся в собственности Российской Федерации, а также платежи, уплачиваемые при добровольном возмещении вреда, причиненного водным объектам, находящимся в собственности Российской Федерации, подлежат зачислению в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов, если иное не установлено абзацами третьим и четвертым названного пункта.

Размер ущерба рассчитан управлением в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 08.07.2010 № 238, а не Методикой исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Минприроды России от 13.04.2009 № 87.

Таким образом, взыскание ущерба, причиненного водному объекту, предметом иска не является, земельный участок с кадастровым номером 05:40:000061:6087 не относятся к особо охраняемым природным территориям, поэтому при рассмотрении спора подлежит применению абзац первый пункта 22 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В данном случае администрация выступает не от своего имени, а как муниципальный орган от имени муниципального образования в защиту его прав и законных интересов; при взыскании денежных средств за вред, причиненный почвам муниципального образования, взысканная сумма подлежит последующему зачислению в бюджет городского округа с внутригородским делением «Город Махачкала».

Из смысла положений главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 413 Гражданского кодекса Российской Федерации, с учетом правового подхода, сформулированного в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 01.06.2016 № 305-ЭС15-18795, следует признать недопустимым взыскание с муниципального образования за счет его казны денежных средств в доход бюджета того же муниципального образования.

С учетом изложенного судебные акты не могут быть признаны законными и подлежат отмене в связи с неправильным применением при его вынесении норм материального права, выразившимся в неприменении закона, подлежащего применению, с вынесением нового решения об отказе в иске.

Руководствуясь статьями 274, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 30.07.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2021 по делу А15-1066/2020 отменить.

В иске отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.


Председательствующий

О.В. Бабаева



Судьи

Р.А. Алексеев


М.Н. Малыхина