Постановление от 23 мая 2022 г. по делу № А15-467/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А15-467/2021
г. Краснодар
23 мая 2022 года
Резолютивная часть постановления объявлена 17 мая 2022 года

Постановление в полном объеме изготовлено 23 мая 2022 года


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Герасименко А.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Республики Дагестан (судья Оруджев Х.В., помощник судьи Мустафаева А.М.), ведении протокола судебного заседания помощником судьи ФИО1, от заявителя – индивидуального предпринимателя ФИО2 (ИНН <***> ОГРНИП 304054216900169) (паспорт), от заинтересованного лица – Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (ИНН <***> ОГРН <***>) – ФИО3 (доверенность от 11.01.2022), ФИО4 (доверенность от 11.01.2022), в отсутствие в судебном заседании третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, – открытого акционерного общества «РЖД» в лице Северо-Кавказской железной дороги, Центральной дирекции инфраструктуры, Махачкалинского структурного подразделения Северо-Кавказской железной дороги, Северо-Кавказской Махачкалинской дистанции пути, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан, извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомления № 48041 4, 48042 1, 48043 8, 48044 5, 48046 9, 48048 3, 48045 2, 48047 6, отчет о публикации судебного акта на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 08.10.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.01.2022 по делу № А15-467/2021, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (далее – управление) о признании недействительным решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства от 08.12.2020 № 02-09/10800 (далее – решение) и возложении обязанности возбудить дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении ОАО «РЖД» в лице Северо-Кавказской железной дороги и Центральной дирекции инфраструктуры.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, ОАО «РЖД» (далее – общество) в лице Северо-Кавказской железной дороги, Центральную дирекцию инфраструктуры, Махачкалинское структурное подразделение Северо-Кавказской железной дороги, Северо-Кавказскую Махачкалинскую дистанцию пути, территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан (далее – территориальное управление).

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, требования удовлетворены, решение признано недействительным, на управление возложена обязанность возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении общества по приводимым предпринимателем признакам. Судебный акт мотивирован тем, что управление не установило необходимые для принятия решения обстоятельства, в частности, доминирующее положение общества на рассматриваемом рынке, а изложенные в решении доводы об отсутствии оснований и пропуске срока для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства не соответствуют материалам дела.

В кассационной жалобе управление просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и отказать в удовлетворении требований. Считает, что рассмотрение спора между обществом и предпринимателем не относится к компетенции управления, отношения носят исключительно имущественный характер, общество не занимает доминирующее положение на рынке оказания услуг аренды (субаренды) земельных участков в полосе отвода железной дороги. Срок на возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства пропущен.

В отзыве на жалобу предприниматель просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы и возражения, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Суд установил, что общество и предприниматель заключили договор субаренды земельного участка (части земельного участка) от 09.04.2012 № ЦРИ/4/СА/4182/12/000394 на срок 11 месяцев, стороны до 28.07.2020 о расторжении договора не заявляли. Правоотношения сторон по договору субаренды между сторонами сохранились до 01.09.2020 (уведомление Махачкалинской дистанции пути общества от 28.07.2020 № 248 о расторжении договора субаренды земельного участка).

Уведомлением от 28.07.2020 № 248 Махачкалинская дистанция пути общества сообщила предпринимателю о предстоящем расторжении договора субаренды в одностороннем порядке до 01.09.2020 и потребовала не позднее 31.08.2020 передать занимаемый земельный участок обществу, погасить не позднее 25.08.2020 задолженность по договору по состоянию на 28.07.2020 в размере 100 944 рублей 39 копеек и за август – 19 089 рублей 97 копеек. После получения уведомления предприниматель обратился в Федеральную антимонопольную службу России (далее – ФАС России) с заявлением от 30.11.2020 № 797161 о возбуждении дела в отношении общества. ФАС России направила заявление предпринимателя в управление на рассмотрение.

Управление не усмотрело признаков антимонопольного законодательства и, ссылаясь на пропуск срока для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, пункт 5 части 9 статьи 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ), приняло решение. Предприниматель обжаловал решение управления, оформленное письмом от 08.12.2020 № 02-09/10800, в арбитражный суд.

Удовлетворяя требования, суд согласился с доводами предпринимателя о нарушении обществом антимонопольного законодательства, выразившегося в установлении, поддержании монопольно высокой цены на право аренды земельного участка, навязывании условий договора субаренды земельного участка от 09.04.2012 № ЦРИ/4/СА/4182/12/000394 с целью применения коэффициента дефлятора, невыгодных для предпринимателя, отказа от заключения с ним на новый срок договора субаренды. Предприниматель 31.12.2019 просил общество уменьшить площадь арендуемого земельного участка в связи с финансовыми затруднениями и уменьшением товарооборота. Общество не заключило с предпринимателем на новый срок договор аренды, после обращения предпринимателя об уменьшении размера арендной платы за 2020 год заявило о расторжении договора и возврате занимаемого земельного участка. Суд установил, что территориальное управление заключило с обществом договор аренды земельного участка общей площадью 198 га для использования под железной дорогой от 30.04.2007 № 138/3. Соответственно, предприниматель не имел возможности заключить договор аренды на необходимый участок в полосе отвода железной дороги с иным лицом. Суд также отметил, что предприниматель до 2020 года оплачивал аренду земельного участка, установленный ему размер арендной платы за пользование частью земельного участка существенно отличается от размера платы для самого общества.

Суд отклонил довод управления об истечении срока на возбуждение антимонопольного дела, однако, не учел при этом следующее.

Принятие коллегиальным органом по правилам части 10 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закона о конкуренции) решения об отмене решения и (или) предписания территориального антимонопольного органа (в том числе ввиду нарушения единообразия в применении положений законодательства, определяющих компетенцию территориальных антимонопольных органов по рассмотрению конкретных дел) не исключает возможность возобновления рассмотрения дела соответствующим антимонопольным органом, если отсутствуют основания для прекращения рассмотрения дела в соответствии со статьей 48 Закона о конкуренции, в частности, если не истек срок давности рассмотрения дела, установленный статьей 41.1 Закона (пункт 47 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства»).

Комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии) (пункт 1 части 1 статьи 48 Закона о конкуренции); истечения срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Закона (пункт 5 части 1 статьи 48 Закона).

Антимонопольный орган осуществляет в том числе такие полномочия, как возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства (пункт 1 части 1 статьи 23 Закона о конкуренции); привлекает к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства коммерческие организации, в случаях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации (пункт 5 части 1 статьи 23 Закона).

Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, предусмотренные статьей 41.1 Закона (пункт 5 части 9 статьи 44 Закона о конкуренции);

Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков – со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности (пункт 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

Приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, предусмотренном статьей 10 Закона о защите конкуренции, может быть оспорен по основаниям, связанным с тем, что антимонопольным органом не установлено доминирующее положение хозяйствующего субъекта, в том числе если на момент возбуждения дела не проведен анализ состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта (часть 8 статьи 5, пункт 3 части 2 статьи 23, часть 7 статьи 44 Закона) (пункт 51 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства») (далее – постановление № 2).

Однако, приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства может быть оспорен по основаниям, исключающим возможность возбуждения дела согласно части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции, например, в связи с истечением к моменту возбуждения дела срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (статья 41.1, пункт 5 части 9 статьи 44 Закона) (пункт 51 постановления № 2).

Нарушение требований статьи 41.1 Закона о защите конкуренции является самостоятельным основанием для признания оспариваемого решения и вынесенного на его основании предписания недействительными (незаконными) (определения Верховного Суда России от 20.02.2018 № 306-КГ17-22848, 27.07.2015 № 306-КГ15-8029, 10.07.2015 № 306-КГ15-7148, 11.08.2016 № 306-КГ16-10234, 19.04.2017 № 306-КГ17-3640).

На основании статьи 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства, – со дня окончания нарушения или его обнаружения. Следовательно, в случае истечения срока давности привлечения к ответственности возбужденное дело должно быть прекращено.

Аналогичная норма содержится в пункте 3.48 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339.

Вмененные предпринимателем обществу нарушения Закона о защите конкуренции не являются длящимися, закончены с момента заключения договора субаренды земельного участка от 09.04.2012 № ЦРИ/4/СА/4182/12/000394, условия которого предприниматель считает навязанными с целью применения коэффициента дефлятора, невыгодных для него. Суд установил, что жалобу предприниматель направил в Федеральную антимонопольную службу 07.02.2021 (л.д. 20 т. 1) – за пределами трехлетнего срока давности со дня совершения предполагаемого нарушения антимонопольного законодательства.

Ссылки суда о неуказании управлением при вынесении оспариваемого решения, выраженного в письме от 08.12.2020 № 02-09/10800 (л.д. 18 т. 1) такого основания, как истечение срока давности противоречит его тексту, в котором содержится прямая ссылка на пункт 5 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции, регулирующего порядок принятия решения об отказе в возбуждении дела в случае, если по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, предусмотренные статьей 41.1 Закона.

Кроме того, отказ в заключении с предпринимателем договора субаренды на новый срок, уменьшение площади арендуемого земельного участка, расторжение договора и предложение возвратить занимаемый земельный участок не являются предметом антимонопольного контроля в смысле, определенном пунктом 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, он допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования. Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица при заключении договоров, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Действия хозяйствующих субъектов при обычной, не регулируемой законом, хозяйственной деятельности не могут проверяться с целью выявления нарушений Закона о защите конкуренции. Иные сделки, проведенные с нарушением положений, установленных законом, к сфере антимонопольного контроля не относятся, что не исключает предъявление заинтересованными лицами исков о признании таких сделок недействительными, и о применении последствий недействительности. Сходный правовой подход изложен в пункте 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства». Следовательно, изложенные в жалобе предпринимателя основания не могут являться предметом антимонопольного контроля, установленного Законом о конкуренции.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены Законом о защите конкуренции, целями которого согласно части 2 статьи 1 Закона являются, в частности, обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Как разъяснено в пункте 1 постановления № 2, вышеуказанные нормы, определяющие принципы и сферу применения антимонопольного законодательства, должны учитываться судами при толковании, выявлении смысла и применении положений Закона о защите конкуренции, иных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции, и отнесенных к сфере антимонопольного законодательства, а также при применении антимонопольных норм к конкретным участникам рынка.

Изложенное должно учитываться, в том числе, при толковании норм Закона о защите конкуренции, устанавливающих полномочия антимонопольных органов, которые наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на совершенные субъектами-монополистами (и (или) естественных монополий)) деяния в антиконкурентной среде. Так, п смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования, о чем указано в пункте 37 постановления № 2. Анализ приведенных положений законодательства в их нормативном единстве и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что антимонопольный контроль ограничен случаями, когда результаты проведения определенных торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках.

Вывод о наличии оснований для антимонопольного контроля за хозяйственной деятельностью в конкретных случаях также может быть сделан по результатам проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, если они свидетельствуют о значимости исхода сделок с точки зрения предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования.

Таким образом, в отличие от антимонопольного контроля, целью которого является защита публичного интереса (недопущение ограничения, устранения конкуренции на рынке, обеспечение и развитие конкуренции), контроль за обычной хозяйственной деятельностью субъектов-монополистов (естественных монополий) не преследует цель защиты частного интереса, направлен на обеспечение баланса между интересами хозяйствующих субъектов только с целью пресечения антиконкурентных соглашений.

Деятельность общества по оказанию услуг аренды земельных участков обладает признаками обычной хозяйственной деятельностью, публичная обязанность заключения таких соглашений на общество законом не возложена и вменение ему только факта осуществления монопольной деятельности в области железнодорожных перевозок не влечет обязанность совершения обычных хозяйственных соглашений в смысле, регулируемом Законом о конкуренции. Изучение в рассматриваемом случае товарного рынка управлением, при истекшем сроке давности привлечения общества к ответственности за совершение предполагаемого антимонопольного нарушения и приводимых в жалобе предпринимателя доводов, не только не отвечало бы регулируемым антимонопольным законодательством целям и принципам, но и означало бы вмешательство государства в обычную хозяйственную деятельность субъекта предпринимательской деятельности, подмену судебного контроля за разрешением правовых споров между такими участниками соглашений.

Проводимые антимонопольные процедуры не преследуют в качестве своей основной цели обеспечение и развитие конкуренции на тех или иных товарных рынках, а произвольное вмешательство антимонопольных органов в их проведение способно негативно повлиять на возможность своевременного и максимального удовлетворения интересов субъектов предпринимательской деятельности от обычной хозяйственной деятельности. Осуществление антимонопольного контроля не является безусловным и в каждом случае требует обоснования со стороны антимонопольного органа с точки зрения реализации целей Закона о защите конкуренции. Из материалов дела не следует, что субаренда предпринимателем земельного участка в полосе отвода железной дороги могла каким-либо образом сказаться на обеспечении конкуренции и (или) ее развитии на соответствующем товарном рынке. Такого рода доказательства в материалах дела и ссылки на их наличие в обжалуемых судебных актах отсутствуют.

С учетом изложенного является правильным довод жалобы об отсутствии у управления установленных законом полномочий для возбуждения дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства. По этим причинам обжалуемые судебные акты подлежат отмене как основанные на неправильном применении норм права, а заявленные по делу требования, – отклонению.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 08.10.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.01.2022 по делу № А15-467/2021 отменить.

В удовлетворении требования отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.


Председательствующий Л.А. Черных

Судьи А.Н. Герасименко

Т.В. Прокофьева