Постановление от 26 июня 2019 г. по делу № А42-10287/2018



ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65

http://13aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А42-10287/2018
26 июня 2019 года
г. Санкт-Петербург



Резолютивная часть постановления объявлена 19 июня 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме 26 июня 2019 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Г.В. Лебедева,

судей А.Б. Семеновой, Л.П. Загараевой,

при ведении протокола судебного заседания: Л.О. Котельниковым,

при участии:

от истца (заявителя): Архипова Ю.Е., доверенность от 01.02.2018;

от ответчика (заинтересованного лица): Иванова Н.А., доверенность от 27.05.2019, от 19.04.2019;

от 3-го лица: Иванова Н.А., доверенность от 27.05.2019, от 19.04.2019;


рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-10004/2019) акционерного общества «СЕВЕР» на решение Арбитражного суда Мурманской области от 28.02.2019 по делу № А42-10287/2018 (судья Беляева Л.Е.), принятое по заявлению акционерного общества «Агентство Мурманнедвижимость» (текущее наименование – акционерное общество «СЕВЕР») о признании недействительным представления прокуратуры Октябрьского административного округа г. Мурманска,

третье лицо - прокуратура Мурманской области,

установил:

акционерное общество «Агентство Мурманнедвижимость» (в связи с изменением 25.01.2019 наименования – акционерное общество «СЕВЕР» (далее также – заявитель, Общество)) (адрес: Россия, 183038, Мурманская обл., г. Мурманск, ул. Шмидта, д.17, ОГРН: 1125190012584) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным представления прокуратуры Октябрьского административного округа города Мурманска (далее также – заинтересованное лицо, Прокуратура) (адрес: Россия, 183038, Мурманская обл., г. Мурманск, ул. Октябрьская, д. 1, корп. 1) № 1-1148в-2018 от 18.10.2018 об устранении нарушений федерального законодательства.

Определением арбитражного суда первой инстанции от 14.12.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура Мурманской области (далее также – третье лицо) (адрес: Россия, 183038, Мурманская обл., г. Мурманск, ул. Коммуны, д. 18а).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 28.02.2019 в удовлетворении заявления акционерного общества «СЕВЕР» о признании недействительным представления прокуратуры Октябрьского административного округа г. Мурманска от 18.10.2018 № 1-1148в-2018 отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Общество обжаловало его в апелляционном порядке.

Испрашивая отмену состоявшегося судебного акта, податель жалобы ссылается на допущенные судом первой инстанции при вынесении решения нарушения норм материального права.

Заявитель, в том числе указывает, что судом не рассмотрена законность проведения проверки, ее цели и задачи, вывод суда первой инстанции о том, что в случае вынесения представления прокуратурой Общество, в адрес которого оно адресовано, обязано рассмотреть представление, в том числе проверить изложенные в нем факты и в случае их подтверждения принять конкретные меры по их устранению, о чем сообщить прокурору, с учетом того, что требования прокурора подлежат безусловному исполнению, также судом не дана оценка представлению на предмет его исполнимости, его содержания в полном объеме.

Общество не согласно с выводом суда о том, что Обществом нарушены нормы Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Податель жалобы, в том числе полагает, что представление вынесено за пределами полномочий прокуратуры, фактически допущено необоснованное вмешательство в хозяйственную деятельность организации, сделан вывод о ее недобросовестном поведении, вменено обязательство на совершение определенных действий, совершение которых зависит от воли Общества как субъекта предпринимательской деятельности, исполнение требований представления ограничит Общество в осуществлении предпринимательской деятельности на рынке недвижимости.

Согласно отзыву на апелляционную жалобу доводы последней, обстоятельства, на которые ссылается акционерное общество «СЕВЕР», не могут являться основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Заинтересованное лицо, в том числе, отмечает, что предмет проверки соответствовал вопросам, изучение которых отражено в задании прокуратуры Мурманской области от 05.09.2018, чему дана соответствующая оценка в рамках рассмотрения спора судом первой инстанции, порядок проведения проверки прокуратурой округа также соблюден.

Прокуратурой, в том числе указано, что по результатам проверки выявлены нарушения действующего законодательства при установлении платежей за сданные в аренду помещения, что явилось основанием для принятия меры прокурорского реагирования, так проверка показала, что при передаче акционерным обществом «СЕВЕР» имущества в аренду, размер арендной платы является договорным и определяется по каждому объекту с учетом ранее установленного размера арендной платы, а также субъективного мнения должностных лиц акционерного общества «СЕВЕР».

При этом подтверждением указанного факта явился анализ представленных акционерным обществом «СЕВЕР» документов, согласно которым установление размера арендных платежей, поступающих в качестве прибыли от деятельности Общества, производится произвольно, локальный акт о порядке установления арендных платежей с учетом площади, технического состояния помещения, месторасположения, вида деятельности арендатора, организационно-правовой формы предприятия, иных характеристик в акционерном обществе «СЕВЕР» отсутствует.

Заинтересованное лицо отмечает, что данные обстоятельства в своей совокупности создают предпосылки для различных коррупционных проявлений, что противоречит положениям ст. 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», возлагающим на организацию обязанность по разработке и принятию мер по предупреждению коррупции.

18.10.2018 по итогам выявленных нарушений руководителю акционерного общества «СЕВЕР» внесено представление об устранении выявленных нарушений закона, что соответствует требованиям ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее также – Закон №2202-1).

Заинтересованным лицом также отмечено, что получив представление прокуратуры, его адресаты обязаны рассмотреть его и в случае согласия - исполнить, несогласия - отказать, о чем письменно уведомить прокуратуру, в связи с чем спорное представление каких-либо обязанностей, за исключением его рассмотрения в установленный законом срок, на Общество не возлагает.

Прокуратура указывает, что в соответствии с положениями Закона № 2202-1 оспариваемое представление соответствует критериям обоснованности, мотивированности и исполнимости, содержит лишь предложение по устранению выявленных нарушений закона и не приводит к возникновению, изменению, прекращению прав акционерного общества «СЕВЕР», не препятствует реализации его прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на указанное юридическое лицо каких-либо обязанностей, помимо рассмотрения представления.

Дело рассмотрено в порядке апелляционного производства по правилам статьи 268 АПК РФ.

В судебном заседании присутствовали представители лиц, участвующих в деле, которые поддержали позиции и доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве.

Поступившие в адрес апелляционного суда документы акционерного общества «СЕВЕР» приобщены судом к материалам дела.

Заслушав доводы участвующих в деле лиц, исследовав имеющиеся материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 23.10.2018 на имя генерального директора акционерного общества «Агентство Мурманнедвижимость» вынесено оспариваемое представление прокуратуры № 1-1148в-2018 от 18.10.2018 об устранении нарушений федерального законодательства.

Из указанного предписания и имеющихся материалов дела следует, что фактически оно вынесено по результатам проверки Общества при осуществлении видов деятельности, направленных на извлечение прибыли, предусмотренной Уставом Общества, в том числе, по владению, использованию, распоряжению имуществом за период 2016 – 2018 гг., во исполнение плана мероприятий, направленных на устранение недостатков, выявленных комиссией Генеральной прокуратуры Российской Федерации, по поручению прокуратуры области, на основании решения прокурора округа от 12.09.2018 № 73, в период с 12.09.2018 по 11.10.2018.

Исходя из содержания оспариваемого представления следует, что был выявлен ряд нарушений в деятельности Общества, фактически квалифицированных в качестве нарушения требований антикоррупционного законодательства, статьи 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Как противоречащее положениям названной статьи оценено отсутствие в Обществе локального акта, регулирующего вопросы установления арендной платы при передаче в аренду имущества.

Отсутствие указанного акта, принимая во внимание сферу деятельности Общества, выводы проверки, оценено в качестве предпосылок для различных коррупционных проявлений, в том числе для установления исключений из общего порядка по мотиву расположенности к тому либо иному арендатору.

Согласно представлению, в целях исключения данных предпосылок при принятии решений об установлении арендных ставок при передаче в аренду имущества необходимо разработать соответствующий локальный акт и предусмотреть методику (порядок) определения и установления арендной платы.

Также в предписании указано на выявление ненадлежащего уровня организации претензионной работы, в том числе в рамках исполнительного производства.

Иных обстоятельств, квалифицированных исходя из содержания представления в качестве нарушений, последнее по существу не содержит.

Помимо указания на выявленные нарушения, представление также содержит требования о его рассмотрении с участием представителя прокуратуры округа и о незамедлительном принятии мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

Полагая, что представление вынесено неправомерно, нарушает права Общества, последнее оспорило его в судебном порядке.

Арбитражный суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных Обществом требований, пришел к выводу о том, что оспариваемый акт прокурора внесен в рамках контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции в Российской Федерации и направлен на предупреждение и пресечение нарушения закона, не нарушает права и законные интересы Общества.

При этом суд также исходил, в том числе из того, что издание соответствующего локального акта, закрепляющего требования и подходы, фактически используемые Обществом при определении ставок для объектов недвижимого имущества, не влечет ограничение заявителя в праве определения конкретной величины арендной платы для объекта недвижимого имущества, которое вытекает из гарантированных Гражданским кодексом Российской Федерации (далее также – ГК РФ) принципа самостоятельного осуществления предпринимательской деятельности и принципа недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, при этом открытость и прозрачность условий при определении арендной платы (пределы обозначенных экономических границ) для объектов недвижимого имущества акционерного общества «СЕВЕР», единственным акционером которого является муниципальное образование город Мурманск в лице Комитета имущественных отношений города Мурманска, обеспечивает исключение возможности коррупционного воздействия в данной сфере деятельности.

Отказывая в удовлетворении заявленных Обществом требований, суд также принял во внимание, что Общество не указало, каким образом его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности нарушены, в чем конкретно выражается наличие препятствий к ее осуществлению внесенным представлением, и пришел к выводу об отсутствии нарушения прав заявителя.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 24 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее также – Закон о прокуратуре) представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При этом, согласно части 1, части 3 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 названного Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции находит вывод о том, что внесение представления прокуратуры влечет обязанность лица, которому оно адресовано, только рассмотреть представление, в том числе проверить изложенные в представлении факты и только в случае их подтверждения принять конкретные меры по их устранению, о чем сообщить прокурору, необоснованным.

Исходя из буквальной оценки вынесенного представления с учетом приведенных нормативных положений статьи 24 Закона о прокуратуре, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что на заявителя возложены определенные по существу обязанности, а именно – как по рассмотрению представления, так и по устранению выявленных нарушений, совершению конкретных действий, которые указаны в представлении.

Согласно пункту 1 статьи 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора являются, в том числе соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно пункту 3 статьи 22 Закона о прокуратуре, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного закона, вносит представление об устранении нарушений закона, которое, как уже отмечалось, подлежит безусловному исполнению в установленный срок.

При этом, в соответствии с пунктом 8.4, пунктом 8.6 приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», при осуществлении прокурорского надзора не допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами.

Согласно пункту 1.3 приказа Генпрокуратуры России от 31.03.2008 №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» при осуществлении прокурорского надзора необходимо, в том числе сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов государственными контролирующими и иными органами, уполномоченными на осуществление разрешительных, лицензионных, регистрационных и других процедур.

Исключить факты необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий, незаконного приостановления либо прекращения их деятельности, а также вовлечения органов прокуратуры, иных правоохранительных и контролирующих органов в хозяйственные споры между коммерческими структурами.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Представление прокурора также подлежит обжалованию по правилам главы 24 АПК РФ.

Общество является коммерческой корпоративной организацией (статья 96 ГК РФ), своей волей и в своем интересе осуществляющей предпринимательскую деятельность, то есть самостоятельную осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли.

Результаты деятельности такого субъекта, по общему правилу, могут быть оценены как органами управления организации, так и ее акционерами (акционером) с принятием тех или иных управленческих решений в рамках соответствующих корпоративных процедур.

Согласно статье 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе.

Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора.

Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.

Действующее законодательство не содержит требований, предусматривающих обязанность юридических лиц устанавливать какие-либо локальные акты или методики для определения размера арендной платы для предоставления в аренду имущества, принадлежащего данными лицам на праве собственности, исходя из обычной практики гражданского оборота определение размера арендной платы – по общему правилу предмет соглашения сторон.

Равным образом действующее законодательство не содержит обязательных требований, регламентирующих для названных субъектов порядок работы с контрагентами в хозяйственном обороте, в том числе в рамках урегулирования вопросов дебиторской задолженности, исполнительного производства.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что приведенные в представлении об устранении нарушений федерального законодательства обстоятельства, которые, исходя из содержания представления заявитель обязан устранить, по существу таковыми не являются.

Какой-либо нормы федерального закона, нарушенной Обществом, за исключением статьи 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции», представителем прокуратуры в судебном заседании не указано.

Оценивая содержание оспариваемого представления применительно к статье 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции», суд апелляционной инстанции полагает возможным отметить следующее.

Доводы прокуратуры о распространении действия данной нормы на заявителя суд апелляционной инстанции находит обоснованными.

В силу названной статьи организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции.

Меры по предупреждению коррупции, принимаемые в организации, могут включать: определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений; сотрудничество организации с правоохранительными органами; разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации; принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации; предотвращение и урегулирование конфликта интересов; недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.

Конкретных мер, предусмотренных названной нормой, представление не содержит.

Суд апелляционной инстанции полагает, что представление, как акт прокурорского реагирования должно быть определенным и исполнимым, а также не предполагает возможности его произвольного либо фрагментарного толкования субъектом, которому оно адресовано, а равно его содержание не должно быть неопределенно, влечь необходимость самостоятельной интерпретации его содержания лицом, которому оно внесено, в целях исполнения требований.

Обратная ситуация создаст риск правовой неопределенности в отношениях сторон, сопряженной также с риском привлечения лица к ответственности при оценке исполнения требования прокурора.

Вместе с тем, оспариваемое представление в части практической реализации испрашиваемых мер названным критериям не соответствует, как в части вопроса определения арендной платы, так и в части работы с дебиторской задолженностью.

При этом суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что конкретные поименованные в представлении действия, которые заявитель должен выполнить, чтобы устранить выявленные нарушения (в том числе разработка методики определения арендной платы, соответствующего акта), не соответствуют по содержанию статье 13.3. Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ по смыслу направленности ее правового регулирования.

Даже при формальной возможности квалификации указанных в представлении действий в качестве соответствующих положениями указанной статьи (разработке и внедрению в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации, как пояснил представитель заинтересованного лица в судебном заседании), их практическая реализация Обществом по существу будет представлять собой необоснованное вмешательство в его экономическую деятельность, нарушение гарантированных при осуществлении предпринимательской деятельности прав, свободы договора, что недопустимо, не соответствует целям прокурорского надзора, указанным выше положениям Закона о прокуратуре, приказам Генпрокуратуры.

Вопреки выводам суда первой инстанции, наличие заранее обозначенных пределов экономических границ арендной платы будет создавать препятствия в предпринимательской деятельности Общества, заранее необоснованно ограничит его право на свободное определение условий договора, возможности по сравнению с иными участниками оборота, которые определяют размер платы по соглашению сторон с учетом динамики рынка.

Суд апелляционной инстанции также учитывает, что практическая реализация конкретных действий, предусмотренных представлением, обязанности совершения которых действующим законодательством не предусмотрена, повлечет для заявителя необоснованные издержки как финансового, так и организационного характера.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, а обжалуемое решение – отмене, как вынесенное при неправильном применении норм материального права.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 28.02.2019 по делу №А42-10287/2018 отменить.

Заявление акционерного общества «СЕВЕР» удовлетворить.

Признать незаконным представление прокуратуры Октябрьского административного округа города Мурманска от 18.10.2018 № 1-1148в-2018.

Взыскать с прокуратуры Октябрьского административного округа города Мурманска в пользу акционерного общества «СЕВЕР» 4 500 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела судами первой и апелляционной инстанций.

Возвратить акционерному обществу «СЕВЕР» из федерального бюджета 1 500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению №533 от 07.03.2019.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.



Председательствующий


Г.В. Лебедев


Судьи


А.Б. Семенова

Л.П. Загараева