Решение от 6 августа 2020 г. по делу № А48-1437/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А48-1437/2020
г. Орел
6 августа 2020 года
Резолютивная часть решения оглашена 30 июля 2020 года.

Решение в полном объеме изготовлено 6 августа 2020 года.

Арбитражный суд Орловской области в составе судьи Клименко Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Общества с ограниченной ответственностью "ЮГОВСКОЙ КОМБИНАТ МОЛОЧНЫХ ПРОДУКТОВ" (Пермский край, Пермский район, п. Юг; ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям (<...>; ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным предписания № 9 от 12.11.2019,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – представитель ФИО2 (доверенность от 20.09.2019, диплом о наличии высшего юридического образования),

от ответчика – заместитель начальника отдела правового обеспечения ФИО3 (доверенность № 452 от 14.11.2019, диплом о наличии высшего юридического образования), представитель ФИО4 (доверенность № 483 от 29.06.2020),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "ЮГОВСКОЙ КОМБИНАТ МОЛОЧНЫХ ПРОДУКТОВ" (далее – заявитель, ООО "ЮКМП", Общество) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям (далее – ответчик, Управление Россельхознадзора по Орловской и Курской областям, Управление, административный орган) о признании недействительным предписания № 9 от 12.11.2019.

Мотивируя заявленные требования, заявитель указал, что административный орган вынес оспариваемое предписание в нарушение требований закона о техническом регулировании и Административного регламента Россельхознадзора без проведения проверки на основании экспертных заключений лаборатории, проведенных с нарушением требований стандартов отбора проб продукции и оформления протоколов испытаний.

Ответчик заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

В соответствии с обращениями БУ ОО «Комплексный центр социального обслуживания населения Хотынецкого района» от 09.08.2019 № 292 и БССО ОО «Урицкий психоневрологический интернат» от 24.07.2019 № 534 государственным инспектором Управления 22.08.2019 и 27.08.2019 произведен отбор проб в пищеблоках бюджетных учреждений продукции ООО "ЮКМП" сыра Российского, о чем составлены акты от указанных дат (т. 1, л.д. 102, 109).

Пробы доставлены для испытаний в Орловскую испытательную лабораторию ФГБУ «ЦНМВЛ» для проведения лабораторных исследований в рамках пищевого мониторинга.

Согласно экспертным заключениям от 20.09.2019 № 217-19 и от 25.09.2019 № 312-19 в продукции заявителя – сыр Российский обнаружены бактерии группы кишечных палочек (БГКП) (колиформы) (т. 1, л.д. 105-107,112-114).

На основании полученных заключений административный орган 25.11.2019 направил в Федеральную службу по аккредитации уведомление о прекращении действия декларации о соответствии ЕАЭС № RU Д-RU.АЯ41.В.00079/18 на продукцию сыры полутвердые «Голландский», «Костромской», «Российский» производства ООО "ЮКМП" (т. 1, л.д. 100) и выдал заявителю предписание от 12.11.2019 № 9 (т. 1, л.д. 98-99) с требованием немедленно прекратить выпуск сыра Российского.

Не согласившись с вышеуказанным предписанием Управления Россельхознадзора по Орловской и Курской областям, ООО "ЮКМП" обратилось в Арбитражный суд Орловской области с соответствующим заявлением.

Арбитражный суд, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, пришел к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ч. 1 ст. 198, ст.ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Закон № 29-ФЗ) государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление соответственно федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, федерального государственного ветеринарного надзора в соответствии с их компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, является Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

В соответствии с Положением о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденным Постановлением Правительства РФ № 327 от 30.06.2004, Россельхознадзор осуществляет следующие полномочия: федеральный государственный ветеринарный надзор, включающий, в том числе, ветеринарный контроль в пунктах пропуска через государственную границу РФ и (или) местах полного таможенного оформления, а также государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов, полномочия по осуществлению которого возложены Правительством РФ на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Порядок осуществления Россельхознадзором государственного ветеринарного надзора установлен Положением о государственном ветеринарном надзоре, утвержденным Постановлением Правительства РФ № 476 от 05.06.2013 (далее – Положение).

Как следует из п. 4 Положения Россельхознадзор и его территориальные органы осуществляют федеральный государственный надзор, в том числе, в отношении подконтрольных товаров при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, полномочия по осуществлению которого возложены Правительством РФ на Россельхознадзор.

В соответствии с п. 10 Положения к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Закона Российской Федерации "О ветеринарии" (за исключением проверок, проводимых при осуществлении ветеринарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации).

Аналогичные положения закреплены в ч. 2 ст. 13 Закона № 29-ФЗ - к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон № 294-ФЗ) и Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон № 184-ФЗ).

В соответствии со ст. 2 Закона № 184-ФЗ контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов - проверка выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований технических регламентов к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и принятие мер по результатам проверки.

Согласно ч. 1 ст. 32 Закона № 184-ФЗ государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пунктом 11 Положения установлено, что федеральный государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", мероприятий по контролю, а также посредством систематического наблюдения, анализа и прогнозирования исполнения обязательных требований.

Пунктом 2 ст. 32 Закона № 184-ФЗ установлено, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, при осуществлении контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов административные органы должны руководствоваться положениями Закона № 294-ФЗ.

В соответствии со ст. 16 Закона № 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В силу ст. 17 Закона № 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий предусмотренных федеральными законами.

По смыслу приведенных норм предписание выдается по результатам проведенной административным органом проверки.

В силу указания ст. 34 Закона № 184-ФЗ органы государственного контроля (надзора) вправе выдавать предписания о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию, и информировать об этом федеральный орган исполнительной власти, организующий формирование и ведение единого реестра деклараций о соответствии.

Пунктом 20 Административного регламента осуществления Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору федерального государственного ветеринарного надзора, утвержденного Приказом Россельхознадзора от 31.10.2018 № 1235 (далее - Административный регламент). Предусмотрено, что осуществление федерального государственного ветеринарного надзора включает в себя следующие административные процедуры: 1) разработка и утверждение ежегодных планов проведения плановых проверок; 2) организация проверки; 3) проведение проверки и оформление ее результатов; 4) принятие мер реагирования по результатам проверки.

В силу п. 10 Административного регламента результатом осуществления федерального государственного ветеринарного надзора является акт проверки, направляемый проверяемому лицу.

Пунктами 67 и 75 Административного регламента установлено, что основанием для начала административной процедуры является обнаружение должностным лицом Россельхознадзора или территориального органа Россельхознадзора нарушений проверяемым лицом обязательных требований в области ветеринарии, зафиксированных в Акте. Результатом административной процедуры "Принятие мер реагирования по результатам проверки" является выдача предписания, возбуждение дела об административном правонарушении, временный запрет деятельности либо направление материалов в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовных дел.

Между тем, Управлением Россельхознадзора по Орловской и Курской областям в отношении Общества проверки в установленном законом порядке не проводилось, соответственно, акта проверки, фиксирующего нарушение со стороны Общества требований технических регламентов, не составлялось.

Как следует из материалов дела, основанием для отбора проб сыра Российского явились письменные обращения БУ ОО «Комплексный центр социального обслуживания населения Хотынецкого района», БССО ОО «Урицкий психоневрологический интернат» с просьбой о проведении отбора проб молочной продукции в рамках пищевого мониторинга в соответствии с приказом № 1520 от 28.12.2018, которым утвержден план государственного мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов на территории Российской Федерации в рамках исполнения государственного задания подведомственными Россельхознадзору федеральными государственными бюджетными учреждениями в 2019 году.

Статьей 14 Закона № 29-ФЗ установлено, что мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется в целях определения приоритетных направлений государственной политики в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, охраны здоровья населения, а также в целях разработки мер по предотвращению поступления на потребительский рынок некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий.

В силу ч. 2 ст. 14 Закона № 29-ФЗ мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов, здоровья населения проводится в соответствии с положением, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Под мониторингом понимается система наблюдения, анализа, оценки качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, питания и здоровья населения (п. 2 Положения о мониторинге качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 22.11.2000 № 883 "Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения" (далее – Положение)).

Мониторинг проводится в целях определения приоритетных направлений государственной политики в области обеспечения качества и безопасности пищевой продукции и здорового питания населения, охраны его здоровья, а также для разработки мер по предотвращению поступления на потребительский рынок и оборота на нем некачественной и опасной пищевой продукции (п. 3 Положения).

При проведении мониторинга решаются следующие задачи:

а) сбор достоверной и объективной информации о качестве и безопасности пищевой продукции, изготавливаемой на российских предприятиях, ввозимой и выпускаемой в свободное обращение на территории Российской Федерации, а также находящейся в обороте, качестве питания и состоянии здоровья населения в связи с условиями и качеством питания (далее именуется - информация), формирование и ведение открытого и общедоступного государственного информационного ресурса в области защиты прав потребителей, качества и безопасности товаров (работ, услуг);

б) системный анализ и оценка получаемой информации;

в) предоставление в установленном законодательством Российской Федерации порядке информации заинтересованным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, физическим и юридическим лицам;

г) подготовка предложений по вопросам реализации государственной политики в области здорового питания населения, предотвращения производства, ввоза и реализации на территории Российской Федерации некачественной и опасной пищевой продукции, предупреждения заболеваний (отравлений), связанных с употреблением такой продукции (п. 4 Положения).

В силу п. 8 Правил осуществления мониторинга ветеринарной безопасности территории Российской Федерации, утвержденных Приказом Министерства Сельского хозяйства от 22.01.2016 № 22, результаты мониторинга используются при определении приоритетных направлений государственной политики в области ветеринарии, включая разработку системы мероприятий по уменьшению рисков распространения и ликвидации заразных и иных болезней животных, а также при проведении регионализации территории Российской Федерации.

Таким образом, выявление нарушений и выдача в связи с этим предписаний об их устранении, предписаний о приостановлении, прекращении действия деклараций о соответствии к числу задача, решаемых при осуществлении мониторинга, не относится.

Таким образом, административным органом выдача предписания о прекращении действия декларации о соответствии была осуществлена с нарушением норм Законов № 29-ФЗ, №294-ФЗ, № 184-ФЗ - проведения в отношении Общества необходимой внеплановой проверки и без оформления в установленном законом порядке результатов такой проверки.

Как следует из акта отбора проб № 1367161 от 22.08.2019 отбор проб осуществлен в соответствии с "ГОСТ 26809.2-2014. Межгосударственный стандарт. Молоко и молочная продукция. Правила приемки, методы отбора и подготовка проб к анализу. Часть 2. Масло из коровьего молока, спреды, сыры и сырные продукты, плавленые сыры и плавленые сырные продукты".

Согласно п. 5.1.4, п. 5.1.5 ГОСТ 26809.2-2014 пробы для микробиологических, физико-химических и органолептических анализов отбирают отдельно, отбор проб и подготовку их для микробиологических анализов проводят перед отбором проб для органолептических и физико-химических испытаний в соответствии с ГОСТ 32901, применяя асептические методы.

В нарушение выше указанных требований была отобрана 1 проба массой 0,734 кг.

Кроме того, отбор проб производился в пищеблоках в присутствии работников учреждения, что не соответствует п. 6.3 ГОСТ 32901-2014, согласно которому отбор проб осуществляется в асептических условиях, то есть условиях, исключающих микробное загрязнение продукта из окружающей среды.

Пунктом 5.2.9.2 ГОСТ 26809.2-2014 предусмотрен перечень информации, которая должна быть отражена в акте отбора проб, направляемом в лабораторию вне предприятия-изготовителя. В частности, в акте отбора проб должны быть указаны:

- идентификационный номер или любая кодовая маркировка партии, из которой были отобраны пробы (в актах не указан);

- температура продукта в момент отбора пробы (в актах не указана);

- перечень показателей, которые должны быть определены в продукте (указано «показатели качества/безопасности» без указания их перечня).

Кроме того, в актах не указано время отправки проб, указана только дата.

Согласно п. 5.2.9.4 ГОСТ 26809.2-2014 условия хранения и транспортирования проб должны соответствовать требованиям нормативных или технических документов на контролируемый продукт и исключать изменение температуры, воздействие посторонних неприятных запахов, прямого солнечного света и других неблагоприятных условий, что крайне важно при дальнейшие исследовании продукта на микробиологические показатели.

Информация об условиях хранения и транспортирования отобранной пробы в актах отбора проб не указана.

Вместе с тем, в протоколе испытаний указано на то, что образец доставлен с соблюдением условий хранения и транспортировки, указанных в нормативных или технических документах, целостность упаковки не нарушена.

В отсутствии информации о способе и условиях транспортировки пробы может иметь место нарушение нормативных требований, предъявляемых к условиям транспортировки пробы к месту исследования. Таким образом, не представляется возможным установить с достоверностью, в каком именно состоянии продукт поступил для испытания.

С учетом изложенного, акты отбора проб № 1367161 от 22.08.2019 и № 1373310 от 27.08.2019 оформлены с нарушением требований п.п. 4.2.2, 5.1.4, 5.1.5, 5.2.9.2, 5.2.9.4 ГОСТ 26809.2-2014.

Согласно Протоколам испытаний № 6793-19 ОВ от 04.09.2019 и № 7202-19 ОВ от 07.09.2019 испытания на микробиологические показатели осуществлялись в соответствии с "ГОСТ 32901-2014. Межгосударственный стандарт. Молоко и молочная продукция. Методы микробиологического анализа".

В п. 8.5 ГОСТ 32901-2014 перечислены методы для выявления БГКП, согласно которым окончательный результат снимают через 24 часа для всех продуктов, кроме мороженого.

Данная продолжительность предусмотрена для всех имеющихся методов выявления БГКП.

Вместе с тем, согласно протоколам испытаний испытания проведены с 22.08.2019 по 04.09.2019 и с 27.08.2019 по 07.09.2019 соответственно, то есть по истечении установленных ГОСТ 24 часов.

Проведение исследования за рамками временных пределов, установленных методом исследования, как и нарушение порядка отбора проб, означает недостоверность результатов такого исследования.

Возражения, приведенные заявителем, административным органом по существу не опровергнуты.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, арбитражный суд признает предписание Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям от 12.11.2019 № 9 недействительным.

Расходы по уплате государственной пошлины в соответствии со статьей 110 АПК РФ относятся на ответчика.

На основании изложенного и, руководствуясь ст.ст. 110, 167-171, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным предписание Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям от 12.11.2019 №9.

Взыскать с Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям (<...>; ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу Общества с ограниченной ответственностью "ЮГОВСКОЙ КОМБИНАТ МОЛОЧНЫХ ПРОДУКТОВ" (Пермский край, Пермский район, п. Юг; ОГРН <***>, ИНН <***>) в возмещение расходов по уплате госпошлины 3 000 руб.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в (г. Воронеж) через Арбитражный суд Орловской области в течение месяца с момента его принятия.


Судья Е.В. Клименко