Решение от 31 января 2017 г. по делу № А53-32071/2016

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-32071/16
01 февраля 2017 г.
г. Ростов-на-Дону


Арбитражный суд Ростовской области в составе: судьи Чернышевой И.В. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мищенко Е.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениям Департамента жилищно- коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (ИНН <***>, ОГРН <***>), Администрации города Ростова-на-Дону

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области о признании недействительным ненормативного правового акта

третье лицо: Администрация города Ростова-на-Дону

при участии в судебном заседании: от заявителей: Департамента: представитель ФИО1 (доверенность от 25.02.2016);

Администрации: представитель ФИО2 (доверенность от 14.11.2016); от заинтересованного лица:

УФАС по РО: представитель не явился;

от третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора: представитель ФИО2 (доверенность от 14.11.2016);

установил:

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на- Дону (далее по тексту-Департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением о

признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Ростовское УФАС, антимонопольный орган) от 19.10.2016 № 18862/05.

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора привлечена Администрации города Ростова- на-Дону (далее-Администрация).

Администрация города Ростова-на-Дону обратилась также с самостоятельными требованиями о признании предупреждения Ростовского УФАС недействительным.

Дело № А53-794/2017 принято к производству судьи Еремина Ф.Ф.

Определением арбитражного суда от 30.01.2017 по делу № А53-32071/2016 удовлетворено ходатайство представителя Администрации об объединении названных дел в одно производство. Объединенному делу присвоен номер А53-32071/2016 .

Производство по делу начато с самого начала.

В судебном заседании 01.02.2017 Представитель Департамента требования поддержал.

Представитель Администрации заявленные требования поддержала.

Представитель заинтересованного лица в судебное заседание не явился, извещен.

Дело рассмотрено по правилам части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствии представителя заинтересованного лица надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы, суд не находит оснований для удовлетворения требований как заявителей, так и третьего лица с самостоятельными требованиями, выступающего на стороне заявителя.

Из материалов дела следует, что в Ростовское УФАС поступило обращение ТСЖ «Черное золото» в котором указано на необоснованное увеличение стоимости за услугу по собору, транспортировке и размещению твердых отходов производства (далее по тексту-ТОПП) и потребления для многоквартирных домов, а именно: с 01.03.2015 плата за указание услуги увеличена на 40% с 2.2 рублей до 3, 14 рублей за квадратный метр общей площади в месяц со ссылкой на увеличение нормы накопления отходов, рекомендованной Генеральной схемой очистки территории города Ростова-на-Дону», утвержденной постановлением Администрации города Ростова-на- /Дону от 09.06.2014 № 645 с 245 кг до 350 кг отходов на одного человека в год.

По результатам рассмотрения обращения, 19.10.2016 антимонопольный орган на имя главы города выдал предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки антимонопольного законодательства со сроком исполнения до 22.11.2016.

Указанным актом, Управление ФАС обязало прекратить незаконные действия путем отмены постановления Администрации г. Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645 «Об утверждении генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону» в части, устанавливающей нормативы накопления ТОПП для жителей города Ростова- на-Дону».

Полагая, что указанным предупреждением непосредственно затрагиваются права органа местного самоуправления, и не согласившись с ним, Департамент жилищно- коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

С аналогичным требованием обратилась и Администрация города.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд руководствовался следующим.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного

самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможность наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Оспариваемым предупреждением, антимонопольный орган указывает на наличие в действиях Администрации города признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в соответствии с которым федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Из материалов дела следует, что Администрация горда в своем постановлении от 26.07.2014 № 645 необоснованно определила нормы накопления ТБО для населения г. Ростова-на-Дону.

Отклоняя доводы заявителей и третьего лица с самостоятельными требованиями о законности постановления, суд считает необходимым указать следующее.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, установлены пунктом 3 статьи 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Согласно данной норме к вопросам местного значения городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Кроме того, полномочия органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами определены пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ), в соответствии с

которым к ним отнесены организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определено, что законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды установлены пунктом 3 статьи 7 названного Федерального закона.

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее-закон № 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее-закон № 89-ФЗ) правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется поименованным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Пунктом 3 статьи 8 определены полномочия органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами, к которым относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Согласно статье 5 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее-закон № 7-ФЗ) установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 закона N 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Согласно пункту 1 статьи 13 Закона N 89-ФЗ территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Из пункта 2 указанной статьи следует, что организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 18 части 1 статьи 14 закона N 131-ФЗ организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения.

Согласно пункту 24 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с пунктом 1 и 3 статьи 19 закона N 7- нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления в вопросах нормирование в области охраны окружающей среды главой V Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" не предусмотрены.

Таким образом, из положений названных норм следует, что полномочия органов местного самоуправления поселений по изданию нормативных правовых актов в области обращения с отходами ограничиваются вопросами организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти.

Руководствуясь положениями названных норм, суд пришел к выводу о том, что полномочиями по утверждению нормативов образования твердых отходов от предприятий, учреждений и организаций органы местного самоуправления городских округов не обладают.

Поскольку приложением к постановлению от 09.06.2014 № 645 установлены объемы образующихся твердых бытовых и крупногабаритных отходов в виде среднегодовой нормы накопления на единицу измерения (один квадратный метр), и указанные нормы подпадают под понятие нормативов образования отходов, данное в статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" суд приходит к выводу о том, что Администрация не вправе устанавливать нормативы в сфере охраны окружающей природной среды и нормативы допустимого воздействия на нее.

Тем самым Администрация г. Ростова-на-Дону превысила свои полномочия по установлению норм накоплений ТБО, в результате административный метод установления нормативов ТБО затронул права и интересы организаций, оказывающих услуги по вывозу ТБО, управляющих многоквартирными домами организаций, а также населения г.Ростова-на-Дону, поскольку вмешался в гражданско-правовые отношения, вытекающие из установленного федеральным законодательством порядка заключения договоров на вывоз ТБО и определения договорных объемов между сторонами договора.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 1.2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц.

Из вводной части постановления следует, что оно подлежит опубликованию в газете "Ростов официальный" и на официальном порте городской Думы и Администрации города, вступает в законную силу со дня опубликования, контроль за исполнение постановления возложен на заместителя главы Администрации города.

Судом установлено, что спорное постановление было принято к исполнению хозяйствующими субъектами.

Таким образом, данное постановление распространяется на неопределенный круг лиц - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги по сбору и вывозу ТБО, и именно неопределенному кругу лиц рекомендуется осуществлять деятельность по установленным администрацией нормам накоплений ТБО, тогда как условия вывоза ТБО, в том числе объем, цена, определяются только сторонами по договору, и орган местного самоуправления не вправе определять за заказчика размер вывозимых ТБО.

По сути, Администрация, издав постановление N 645 фактически вмешалась в рыночные условия обращения услуг по вывозу ТБО и создала необоснованные преимущества ООО "Чистый город " перед конкурентами.

При таких обстоятельствах, суд отказывает Администрации в удовлетворении заявленного требования, поскольку Управление правомерно квалифицировало действия заявителя как нарушающие пункт 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, так как в силу приведенных выше норм полномочиями по утверждению нормативов образования твердых отходов от предприятий, учреждений и организаций органы местного самоуправления городских округов не обладают.

Выводы суда согласуются со сформированной судебной практикой: Апелляционное Определение Верховного Суда от 16 марта 2016 г. N 16-АПГ16-1, постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 23.07.2010 по делу N А51-3274/2010, поддержанное Определением ВАС РФ от 25 ноября 2010 г. N ВАС-15797/10, постановление АС Северо-Кавказского округа от 11 сентября 2015 г. по делу N А20-4299/2014, поддержанное Определением Верховного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 308-КГ15-15258, постановлении АС Уральского округа от 16 мая 2014 г. по делу N А60-50746/2013, Постановлении ФАС Уральского округа от 23.04.2013 N Ф09- 14490/12 по делу N А60-21133/2012, Постановлении ФАС Центрального округа от 05.06.2013 по делу N А68-10458/12, постановлении ФАС Поволжского округа от 7 мая 2009 г. по делу N А55-19632/2008 , постановлении ФАС Поволжского округа от 30 апреля 2009 г. по делу N А12-8081/08.

Изложенное свидетельствует об устойчивой судебной практике по рассматриваемому вопросу.

Кроме этого, если для организаций образование отходов в результате их деятельности подлежит нормированию, то в отношении жилищного сектора нормирование не предусмотрено. Об этом, в частности, сказано в Письме Минрегионразвития России от 6 марта 2009 г. N 6177-АД/14. В Письме отмечено, что органы местного самоуправления в соответствии со ст. ст. 13, 14 Жилищного кодекса Российской Федерации не имеют полномочий устанавливать нормативы образования (накопления) бытовых отходов и тарифы (цены, ставки платы) за сбор и вывоз бытовых отходов. Согласно ст. 1 Закона N 89-ФЗ норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Указанные нормативы не могут являться измерителем количества отходов, образовавшихся в жилищном секторе, и применяться для оплаты содержания и ремонта жилых помещений.

Между тем, Департамент не представил суду доказательства тому, каким образом формирование экономический связей между хозяйствующими субъектами по вывозу ТБО влияет на права и интересы органа управления; оспариваемое им

предупреждение адресовано Администрации города, а то обстоятельство, что Департамент входит в структуру местных органов управления, не предоставляет ему процессуального права на оспаривание исследуемого ненормативного акта антимонопольного органа.

Доводам представителя Администрации о том, что уполномоченный орган субъекта до настоящего времени не принял соответствующего нормативного акта, которым необходимо нормы накопления отходов, суд дал соответствующую оценку и отклоняет их по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 779 Гражданского кодекса РФ по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги.

В силу части 1 статьи 781 Гражданского кодекса РФ заказчик обязан оплатить оказанные ему услуги в сроки и в порядке, которые указаны в договоре возмездного оказания услуг.

В силу статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления (пункт 1).

Изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном законом порядке (пункт 2).

В данном случае Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" не относит услуги по сбору и вывозу твердых бытовых отходов к числу услуг организаций коммунального комплекса, подлежащих государственному регулированию. Данная услуга является конкурентной и ее стоимость устанавливается организацией, оказывающей данный вид деятельности, на основании договора с потребителем, а также - имеющей лицензию.

Таким образом, учитывая отсутствие в законе каких-либо предписаний относительно цены договора на оказание услуг по вывозу ТБО, расчеты по договору между сторонами должны производиться по согласованной в этом договоре цене. Таким образом, учитывая отсутствие в законе каких-либо предписаний относительно цены договора на оказание услуг по вывозу ТБО, расчеты по договору между сторонами должны производиться по согласованной в этом договоре цене.

Довод об отсутствии нарушений конкуренции, суд обращается к разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Так в пункте 4 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применение арбитражными судами антимонопольного законодательства", указано: арбитражным судам следует обратить внимание, что исходя из системного толкования положений статьи 10 ГК РФ и статей 3 и 10 Закона о защите конкуренции для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц. Также надлежит иметь в виду, что суд или антимонопольный орган вправе признать нарушением антимонопольного законодательства и иные действия (бездействие), кроме установленных частью 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, поскольку приведенный в названной части перечень не является исчерпывающим. При этом, оценивая такие действия (бездействие) как злоупотребление доминирующим положением, следует учитывать положения статьи 10 ГК РФ, части 2 статьи 10, части 1 статьи 13 Закона о защите конкуренции, и, в частности, определять, были совершены данные действия в допустимых пределах осуществления

гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав.

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Оценив и исследовав по правилам статей 65, 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суд находит оспариваемое предупреждение, вынесенное Ростовским УФАС в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, законным и не нарушающим права и законные интересы заявителей по делу.

Вопрос о распределении государственной пошлины судом не разрешается.

Руководствуясь статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований Департаменту Жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону и Администрации города Ростова-на- Дону отказать.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия. Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, через суд принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в соответствии с главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья И.В. Чернышева