Решение от 26 декабря 2019 г. по делу № А82-13954/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

150999, г. Ярославль, пр. Ленина, 28 http://yaroslavl.arbitr.ru


ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А82-13954/2019
г. Ярославль
26 декабря 2019 года
Резолютивная часть решения оглашена 10 декабря 2019г.

Арбитражный суд Ярославской области в составе судьи Ловыгиной Н.Л.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Куликовой А.В.,

рассмотрев в судебном заседании заявление Государственного казённого учреждения Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба" (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным представления Прокуратуры Кировского района г. Ярославля (ИНН <***>, ОГРН <***>)

№03-03-2019/5180 от 04.06.2019

Заинтересованное лицо - Прокуратура Ярославской области

Третье лицо: Государственное предприятие Ярославской области ЯРДОРМОСТ,

при участии:

от заявителя – ФИО2 – по доверенности от 09.01.2019,

от ответчика – ФИО3 – по удостоверению,

от заинтересованного лица( прокуратура области) – ФИО3 – по доверенности от 23.08.2019,

третье лицо - ФИО4- представитель по доверенности, диплом об образовании

установил:

Государственное казённое учреждение Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления Прокуратуры Кировского района г. Ярославля №03-03-2019/5180 от 04.06.2019.

В судебном заседании представитель Заявителя, поддержал требования, полагает, что у прокуратуры отсутствовали правовые основания для выдачи оспариваемого представления

Ответчик, заявленные требования не признает. Настаивает на законности выданного представления.

Представитель 3-го лица - Государственное предприятие Ярославской области ЯРДОРМОСТ, поддержал позицию заявителя.

Рассмотрев материалы дела, заслушав пояснения участников процесса, суд установил следующее.

Прокуратурой города Ярославля, по обращению депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проведена проверка Государственного казённого учреждения Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба" по вопросу соблюдения законодательства о дорожной деятельности.

В ходе проверки установлено, что в период с 2017-2018г. ( проверка прокуратуры проведена в 2019г.) , на автомобильной дороге Говырино-Дмитриевское-Нагорье, такие работы как разравнивание грунта на обочине автогрейдером; ликвидация колей; а также очистка и мойка водой из шланга дорожных знаков и указателей, установка урн не выполнялись, кроме этого акты выполненных работ формы КС-2, подписанные между ГКУ ЯО «Ярдорслужба» и ГП ЯРДОРМОСТ не позволяют определить на каких именно участках автодороги осуществлены работы по ямочному ремонту и являются ли выявленные дефекты новыми, что препятствует, по мнению прокурора, применению мер ответственности в отношении подрядчика по несоблюдению условий контракта в части выполнения таких работ.

В целях устранения выявленных нарушение прокуратурой внесено представление об устранении нарушений законодательства в сфере безопасности дорожного движения, бюджетного законодательства.

Сочтя представление недействительным, Учреждение обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Оценив представленные сторонами доказательства, суд полагает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Кодекса).

Следовательно, для признания недействительным оспариваемого ненормативного правового акта либо незаконными оспариваемых действий (бездействия), необходимо, чтобы они не соответствовали закону или иному нормативному правовому акту и нарушали права и законные интересы лица, обратившегося с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создавали ему иные препятствия для их осуществления либо незаконно возлагали на него какие-либо обязанности.

В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона N 2202-1 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Реализуя эти полномочия, Прокурор, согласно статье 22 Федерального закона N 2202-1, вправе в том числе вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 02.12.2009 N 56-В09-15 имеется ссылка на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 110-О, в котором изложена позиция, согласно которой законность и обоснованность представления прокурора могут быть обжалованы в установленном законом порядке.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 24.02.2005 N 84-О, согласно Федеральному закону N 2202-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона (пункт 3 статьи 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24).

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона N 2202-1, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Следовательно, положения статьи 24 Федерального закона N 2202-1, наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том, что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан.

Поскольку неисполнение представления прокурора организацией или должностным лицом, в адрес которых оно внесено, может служить основанием для привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, содержит требование об устранении выявленного нарушения , нарушение связано с осуществление Учреждением экономической деятельности по содержанию дороги, затрагивает права и интересы юридического лица именно в сфере экономической деятельности, в связи с чем требование о признании его незаконным подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В соответствии со статьей 21 Закона N 2202-1 при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия. Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации (части 2, 3). Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генеральным прокурором Российской Федерации форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации) (пункт 14). Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации (часть 4). К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими

экспертно-аналитических функций (часть 13).

Из обстоятельств дела, в том числе содержания оспариваемого представления следует, что в рассматриваемом случае Прокурором фактически были проведены проверочные мероприятия в порядке пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре. Полученные в ходе таких мероприятий сведения были использованы для подтверждения выводов о нарушении заявителем требований действующего законодательства.

Вместе с тем, в материалы настоящего дела не представлено решение о проведении проверки в отношении заявителя, сведения о его уведомлении о принятом решении, что свидетельствует о нарушении порядка проведения прокурорской проверки, установленного статьей 21 Закона о прокуратуре.

Данное нарушение суд находит существенным, нарушающим право лица знать о проводимых в отношении него надзорным органом проверочных мероприятиях и представлять при этом свои объяснения и возражения в ходе данных мероприятий и по результатам их проведения.

Запрос о предоставлении информации, не может рассматриваться в качестве доказательства уведомления, о проводимой в отношении Учреждения проверке, поскольку не содержит конкретного предмета проверки.

В ходе судебного заседания установлено, что результатам электронного аукциона 29.11.2016г. Учреждением заключен государственный контракт № 2016.345072 с ГП «Ярдормост» предметом которого является – выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования государственной собственности Ярославской области и мостовых сооружений на них на 2017-2018 г.г. в целях обеспечения безопасного и бесперебойного движения транспортных средств и пешеходов.

Аналогичные работы выполнялись в рамках контрактов от 25.04.2018г. № 931393, от 06.07.2018г. № 997167.

При этом конкретные виды работ и объемы работ по содержанию автодорог и мостов определяются ведомостью и стоимостью работ.

Прокурором установлено, что в период с 2017-2018г. ( проверка прокуратуры проведена в 2019г.) , на автомобильной дороги Говырино-Дмитриевское-Нагорье, такие работы как разравнивание грунта на обочине автогрейдером; ликвидация колей; а также очистка и мойка водой из шланга дорожных знаков и указателей, установка урн не выполнялись.

Учитывая, фактическое состояние автодороги, необходимость проведения вышеперечисленных работ на спорной автодороге, прокурором не доказан , и не обоснован. При это, ямочный ремонт на автодороге проводился регулярно.

В качестве нарушений, установленных в ходе проверки, прокуратурой указано на нарушение порядка оформления документации, а именно актов выполненных работ формы КС-2, подписанных ГКУ ЯО «Ярдорслужба « и ГП Ярдормост

В соответствии с заключенными договорами договора основанием для приемки и оплаты выполненных в текущем периоде работ служат оформленные в установленном порядке акты выполненных работ по форме КС-2 .

Согласно Альбому унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ, утвержденному Постановлением Госкомстата РФ от 11.11.1999 N 100 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ" исполнитель обязан вести журнал учета выполненных работ (по форме N КС-ба), который является накопительным документом, на основании которого составляются акт приемки выполненных работ по форме N КС-2.

Постановлением № 100 утверждена и унифицированная форма акта КС-2. В материалах проверки отсутствуют доказательства, свидетельствующие о том, что по результатам выполненных работ , стороны составляли акты формы КС-2 с отступлением, от установленной формы, не представлено.

При этом, из представленных Учреждением документов, следует, что ведутся журналы в которых отражается все сведения поименованные прокурором в представлении.

Кроме этого, акты формы КС-2 , исследованные в ходе проверки, оформлены в 2017-2018г. , внесение изменений, в подписанные сторонами акты, не представляется возможным.

Таким образом, оспариваемое представление не основано на законе и нарушает права и законные интересы заявителя, вследствие чего подлежит признанию недействительным.

Руководствуясь статьями 110, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействительным Представление № №03-03-2019/5180 от 04.06.2019,, внесенное прокуратурой Кировского района г. Ярославля Государственному казённому учреждению Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба" (ИНН <***>, ОГРН <***>) в целях устранения нарушений закона.

Взыскать с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Государственного казённого учреждения Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба" (ИНН 7627013227, ОГРН 1027601604469) 3000 рублей в счет возмещения расходов по уплате государственной пошлины.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Ярославской области, в том числе посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети «Интернет»,  через систему «Мой арбитр» (http://my.arbitr.ru).

Судья

Ловыгина Н.Л.