Постановление от 22 мая 2023 г. по делу № А55-9349/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-2542/2023

Дело № А55-9349/2022
г. Казань
22 мая 2023 года
Резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 мая 2023 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,

судей, Сибгатуллина Э.Т., Хабибуллина Л.Ф.

при ведении протокола судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи помощником судьи Гарифуллиной Л.Р. (протоколирование ведется с использованием системы видео-конференц-связи)

при участии в судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи присутствующих представителей:

акционерного общества «Медхим» ? ФИО1, доверенность от 20.06.2022,

Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – ФИО2, доверенность от 09.01.2023, ФИО3, доверенность от 30.01.2023,

рассмотрев в открытом судебном заседании путем использования системы видео-конференц-связи кассационную жалобу Средне-Поволжского управления федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 17.11.2022 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2023

по делу № А55-9349/2022

по заявлению акционерного общества «Медхим» (ОГРН <***>, ИНН <***>), гор. Сызрань к Средне-Поволжскому управлению федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1026301180982, ИНН <***>), гор. Самара о признании недействительным предписания от 04.02.2022 № 07-02-22-007-КП,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество «Медхим» (далее – АО «Медхим», заявитель, общество) обратился в Арбитражный суд Самарской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Средне-Поволжскому управлению федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление Ростехнадзора, Управление, заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания Управления от 04.02.2022 № 07-02-22-007-КП об устранении нарушений требований нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных технических документов в области промышленной безопасности.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 17.11.2022 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое предписание признано недействительным. На Управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов АО «Медхим».

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2023 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление Ростехнадзора, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, а также несоответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить.

В отзыве на кассационную жалобу АО «Медхим» просит оставить вынесенные судебные акты без изменения.

В соответствии со статьей 153.1 АПК РФ судебное заседание проведено с использованием систем видеоконференц-связи, организованной Одиннадцатым арбитражным апелляционным судом.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 АПК РФ, заслушав представителей сторон, участвующих в деле, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзывов на кассационную жалоб, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, на основании решения и.о. заместителя руководителя Управления ФИО4 от 28.01.2022 № Р-301-142-рш проведена внеплановая выездная проверка контроля выполнения ранее выданного предписания от 13.08.2021 № 07-08-21-032-КП, срок исполнения истек 13.12.2021 в отношении АО «Медхим», на объектах: «Участок шахтостроительный (рег. № А53-01581-0007) II класс опасности, принадлежащих (эксплуатируемых) АО «Медхим», расположенных по адресу: <...>, в ходе которой установлено невыполнение п.п. 1, 4 ранее выданного предписания от 13.08.2021 № 07-08-21-032-КП.

По данному факту составлен протокол осмотра от 01.02.2022 № 07-02-2022-007-КП, составленный по адресу <...> в присутствии генерального директора ФИО5 с указанием места осмотра - <...>, а так же осмотренного ОПО «Участок шахтостроительный» рег. № А53-01581-0007 (ст. 76 ФЗ № 248-ФЗ); акт внеплановой проверки от 04.02.2022 № 07-02-2022-007-КП, с указанием в п. 5 акт адреса проведения контрольных (надзорных) мероприятий: <...> (ст. 87 ФЗ № 248-ФЗ) и выдано предписание от 04.02.2022 № 07-02-2022-007-КП (ст. 90 ФЗ № 248-ФЗ).

Не согласившись с указанным предписанием, считая его незаконным и необоснованным, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанции, исследовав и оценив представленные в материалы дела документы в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришли к выводу об удовлетворении заявленных требований, при этом суды исходили из следующего.

Отношения, связанные с обеспечением безопасной эксплуатации опасных производственных объектов (далее - ОПО) и направленные на предупреждение аварий на ОПО и обеспечение готовности эксплуатирующих эти объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий регулируются Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - Закон № 116-ФЗ).

Положения Закона № 116-ФЗ распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности ОПО на территории Российской Федерации.

В силу статьи 3 Закона № 116-ФЗ, требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

В силу статьи 4 Закона № 116-ФЗ правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности устанавливают обязательные требования к деятельности в области промышленной безопасности, в том числе работникам опасных производственных объектов, экспертам в области промышленной безопасности (ч. 3 ст. 4 Федерального закона № 116-ФЗ).

Судами установлено, что согласно акту проверки было выявлено неисполнение АО «Медхим» следующих требований: - пункта 2 статьи 2, части 1, 2 статьи 9 Федерального закона № 116-ФЗ, пункта 7 Требования № 471; пунктов 1, 2 статьи 9 Федерального закона № 116-ФЗ, пункта 15 ФНП № 507; пунктов 1, 2 статьи 9 Федерального закона № 116-ФЗ, пункта 14 ФНП № 507; пунктов 1, 2 статьи 9 Федерального закона № 116-ФЗ, пункта 22 ФНП № 507.

Предписанием АО «Медхим» обязано принять меры по устранению нарушений пункта 2 статьи 2, части 1, 2 статьи 9 Федерального закона № 116-ФЗ, пункта 7 Требований № 471 (не обеспечена полнота и достоверность сведений, представленных АО «МЕДХИМ» в сведения, характеризующие ОПО «Участок шахтостроительный». В государственном реестре отсутствует информация о фактически используемых технических устройствах, обладающих признаками опасности: толкатель шахтных вагонеток ТЦС 60, № 1144, приемный бункер, опрокидыватель шахтных вагонеток ОК 1- 3,3-900 № 233) и статьи 9, пункта 1, 2 Федерального закона № 116-ФЗ, пункта 22 ФНП № 507 (проектом по разработке Новокашпирского месторождения горючих сланцев не определена система определения местонахождения людей в горных выработках) в срок до 4 мая 2022 года и представить информацию об устранении в Управлении Ростехнадзора.

Проверка, проведенная Ростехнадзором зарегистрирована в Едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий за номером 63220871000001603744.

В соответствии с частью 2 статьи 87 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» по окончании проведения контрольного (надзорного) мероприятия, предусматривающего взаимодействие с контролируемым лицом, составляется акт контрольного (надзорного) мероприятия (далее также - акт). В случае, если по результатам проведения такого мероприятия выявлено нарушение обязательных требований, в акте должно быть указано, какое именно обязательное требование нарушено, каким нормативным правовым актом и его структурной единицей оно установлено.

Частью 5 статьи 19 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ установлено, что информация, которая не внесена в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий и в отношении которой предусмотрена обязательность такого внесения, не может использоваться в целях принятия решений при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, за исключением случаев неработоспособности единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, зафиксированных оператором реестра.

Судами установлено, что согласно выписке из ЕРКНМ (контрольное мероприятие № 63220871000001603744 от 01.02.2022) по состоянию на 28.06.2022 в деятельности АО «Медхим» зафиксированы нарушения обязательных требований, предусмотренных в целом Федеральным законом № 116-ФЗ, ФНП № 507 (в целом) и Требованиями № 471 (в целом). При этом конкретные статьи, пункты не указаны.

В соответствии с подпунктом «г» пункта 5 Правил формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.04.2021 № 604, ЕРКНМ содержит решения контрольного (надзорного) органа, принятые по результатам контрольных (надзорных) мероприятий.

Согласно пункту 5 раздела III «Сведения об акте контрольного (надзорного) мероприятия Состава сведений и сроки их внесения в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, являющихся приложением к Правилам формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, сведения о выявленных нарушениях обязательных требований публикуются в ЕРКНМ в течение 1 дня с момента составления акта.

На основании изложенного, судами правомерно отмечено, что все сведения о выявленных нарушениях (с указанием статей и пунктов нормативных актов) подлежат внесению в ЕРКНМ.

Пункт 11 части 2 статьи 91 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ к грубым нарушениям требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) относит проведение контрольного (надзорного) мероприятия, не включенного в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.

Суды пришли к выводу, что невнесение сведений о выявленных нарушениях обязательных требований фактически означает незаконность акта проверки в части фиксации факта их наличия.

Доводы Ростехнадзора о том, что сведения были внесены в ЕРКНМ, но с незначительным опозданием, не приняты судами в обоснование законности действий должностных лиц органа государственного контроля, поскольку судами установлено и материалами дела подтверждено, что указанные сведения внесены в ЕРКНМ уже в ходе рассмотрения настоящего дела.

Судами отмечено, что сведения подлежали внесению в ЕРКНМ не позднее 07.02.2022, а фактически не были внесены еще по состоянию на 28.06.2022.

Приказом Ростехнадзора от 02.03.2021 № 81 «Об утверждении перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности» утвержден Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, привлечения к административной ответственности (приложение № 1).

Согласно пункту 10 указанного Перечня обязательными требованиями в части соблюдения Требований № 471 является несоблюдение их пунктов 20 и 27.

Судами установлено, что в нарушение АО «Медхим» поставлен пункт 7 Требований № 471 (пункт 1 предписания).

В соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 91 Федерального закона № 248-ФЗ грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) является принятие решения по результатам контрольного (надзорного) мероприятия на основании оценки соблюдения положений нормативных правовых актов и иных документов, не являющихся обязательными требованиями.

При указанных обстоятельствах, суды правомерно пришли к выводу, что предъявление требований о нарушении пункта 7 Требований № 471 (пункт 1 предписания, выданного АО «Медхим») осуществлено Ростехнадзором за пределом предоставленных полномочий, что влечет незаконным предписание в данной части.

Как следует из материалов дела, проверка, по результатам которой выдано предписание от 04.02.2022 № 07-08-21-032-КП проведена в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания от 13.08.2021 № 07-08-21-032-КП, а то, в свою очередь, по результатам плановой проверки, в ходе которой было выдано предписание от 30.04.2021 № 07-04-21-002-К/2.

Указанное предписание было выдано по результатам проведения плановой проверки АО «Медхим». Следовательно, фактически проверяется исполнение предписания, выданного по результатам плановой проверки.

В соответствии с частью 1 статьи 53 Федерального закона № 248-ФЗ в целях снижения рисков причинения вреда (ущерба) на объектах контроля и оптимизации проведения контрольных (надзорных) мероприятий контрольные (надзорные) органы формируют и утверждают проверочные листы (списки контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований). Проверочные листы не могут возлагать на контролируемое лицо обязанность по соблюдению обязательных требований, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Пунктами 1, 2 приказа Ростехнадзора от 01.02.2022 № 23 «Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), применяемого Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности» утверждена форма проверочного листа (списка контрольных вопросов), применяемого Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности (далее - форма проверочного листа). Установлено, что плановые выездные проверки, проводимые должностными лицами Ростехнадзора и его территориальных органов при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, не ограничиваются оценкой соблюдения обязательных требований, в отношении которых в форме проверочного листа, утвержденной пунктом 1 настоящего приказа, определен список вопросов, отражающих соблюдение или несоблюдение контролируемым лицом обязательных требований.

Формой проверочного листа не установлена отсылка к ФНП № 507. Приказ Ростехнадзора № 23 вступил в законную силу с 01.03.2022, то есть после окончания проверки. Следовательно, в рамках федерального государственного надзора за соблюдением требований промышленной безопасности не подлежат проверке требования ФНП № 507.

Исключение из проверочного листа перечня обязательных требований фактически означает декриминализацию несоблюдения предписаний соответствующего нормативного правового акта в рамках текущего вида государственного контроля (надзора).

Судами обоснованно отмечено, что с учетом изменения законодательства пункты предписания, содержащие указание на ФНП № 507, подлежат исключению.

Доводы Управления о том, что фактически проверка носила выездной характер и осмотр опасного производственного объекта фактически был произведен, что также подтверждает в своих показаниях и допрошенный главный государственный инспектор ФИО3, признан судами несостоятельным, поскольку судами установлено, что объем представленных Средне-Поволжским управлением Ростехнадзора доказательств с учетом доказательств, представленных АО «Медхим», не позволяет признать доводы о выездном характере контрольного мероприятия и контрольного действия в рамках контрольного мероприятия № 63220871000001603744.

Суды первой и апелляционной инстанции, исходя из анализа представленных в материалы дела документов, установили, что ОПО «участок шахтостроительный» фактически является законсервированным, находящимся на закрытой территории. Контрольное мероприятие проводилось в зимнее время. Доказательств прохода главного государственного инспектора ФИО3 на территорию АО «Медхим» в материалы дела не представлено. Доказательств участия в контрольном мероприятии директора АО «Медхим» ФИО5 также административным органом не представлено. Протокол осмотра вручен фактически представителю АО «Медхим» по месту нахождения государственного органа, а не по месту нахождения контролируемого лица и только 04.02.2022. Показания ФИО3 противоречат объяснениям работников АО «Медхим» ФИО6 и ФИО7

При таких обстоятельствах, суды правомерно отнеслись критически к показаниям ФИО3 о реальном проведении осмотра опасного производственного объекта.

Кроме того, в соответствии с частью 4, пунктом 1 части 5 статьи 21 Федерального закона № 248-ФЗ информирование контролируемых лиц о совершаемых должностными лицами контрольного (надзорного) органа и иными уполномоченными лицами действиях и принимаемых решениях осуществляется в сроки и порядке, установленные настоящим Федеральным законом, путем размещения сведений об указанных действиях и решениях в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, а также доведения их до контролируемых лиц посредством инфраструктуры, обеспечивающей информационно- технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме, в том числе через федеральную государственную информационную систему "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - единый портал государственных и муниципальных услуг) и (или) через региональный портал государственных и муниципальных услуг.

Контролируемое лицо считается проинформированным надлежащим образом в случае, если сведения предоставлены контролируемому лицу в соответствии с частью 4 настоящей статьи, в том числе направлены ему электронной почтой по адресу, сведения о котором представлены контрольному (надзорному) органу контролируемым лицом и внесены в информационные ресурсы, информационные системы при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля или оказании государственных и муниципальных услуг, за исключением случаев, установленных частью 9 настоящей статьи. Для целей информирования контролируемого лица контрольным (надзорным) органом может использоваться адрес электронной почты, сведения о котором были представлены при государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Судами установлено, что Управлением, в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлено доказательств извещения общества о дате выезда на объект.

С учетом изложенного, суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии доказательств, свидетельствующих о выездном характере контрольного мероприятия и контрольного действия в рамках контрольного мероприятия № 63220871000001603744.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При указанных обстоятельствах, суды первой и апелляционной инстанции правомерно пришли к выводу об удовлетворении заявленных обществом требований.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции соглашается с выводами судов предыдущих инстанций, считает, что при рассмотрении заявления по существу суды полно и всесторонне определили круг юридических фактов, подлежащих исследованию и доказыванию, которым дали обоснованную юридическую оценку, и сделали правильный вывод о применении в данном случае конкретных норм материального и процессуального права, в связи с чем, основания, для изменения или отмены судебных актов отсутствуют.

Доводы кассационных жалоб изучены судом, однако они подлежат отклонению, поскольку не опровергают законность и обоснованность принятых по делу судебных актов и правильность выводов судов, а свидетельствуют о несогласии заявителя с установленными судами обстоятельствами и оценкой доказательств, и, по существу, направлены на их переоценку.

Переоценка доказательств и установление новых обстоятельств находится за пределами компетенции и полномочий арбитражного суда кассационной инстанции, определенных положениями статей 286, 287 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 17.11.2022 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2023 по делу № А55-9349/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий судья Р.Р. Мухаметшин


Судьи Э.Т. Сибгатуллин


Л.Ф Хабибуллин