Постановление от 23 марта 2023 г. по делу № А65-21290/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-328/2023

Дело № А65-21290/2021
г. Казань
23 марта 2023 года
Резолютивная часть постановления объявлена 21 марта 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 марта 2023 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Закировой И.Ш.,

судей Сибгатуллина Э.Т., Хабибуллина Л.Ф.,

при участии представителей:

Волжско-Камского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования – ФИО1, доверенность от 01.06.2022,

в отсутствие:

Общества с ограниченной ответственностью «Меркурий» – извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Волжско-Камского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 19.10.2022 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2022

по делу № А65-21290/2021

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Меркурий» (ОГРН <***>, ИНН <***>), город Пермь, к Волжско-Камскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ОГРН 1041628218763, ИНН <***>), город Казань Республики Татарстан, о признании незаконным предписания № 03-453/2021 от 28.06.2021 об устранении выявленных нарушений обязательных требований,



УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «Меркурий» (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Волжско-Камскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - управление, административный орган) о признании незаконным предписания № 03-453/2021 от 28 июня 2021 года об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 19.10.2022 заявленные требования удовлетворены полностью.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2022 решение Арбитражного суда Республики Татарстан оставлено без изменения.

Управление, не согласившись с указанными судебными актами, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, принять новый судебный акт.

Представитель управления в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Общество в судебное заседание своих представителей не направило, о месте и времени судебного заседания извещено надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) судебная коллегия рассмотрела кассационную жалобу без участия общества.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы, проверив в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, правильность применения судами норм материального права и соблюдение норм процессуального права, а также соответствие выводов судов имеющимся в материалах дела доказательствам, Арбитражный суд Поволжского округа считает судебные акты подлежащими отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан в связи со следующим.

В ходе рассмотрения обращений граждан, поступивших в адрес Волжско-Камского межрегионального управления Росприроднадзора (далее – Управление Росприроднадзора) в отношении ООО "Меркурий" административным органом были выявлены признаки нарушения обществом требований законодательства в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности по обращению с отходами производства и потребления по адресу: Республика Татарстан, Ютазинский район, Дым-Тамакское сельское поселение вблизи села Екатериновка, земельные участки с кадастровыми номерами 16:43:041701:267, 16:43:041701:268, что явилось основанием для возбуждения в отношении общества дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

При проведении административного расследования административным органом выявлены следующие нарушения:

1) Установлен факт порчи земель в результате нарушения правил обращения с опасными для окружающей среды веществами (нефтепродукты) на территории ООО "Меркурий" по географическим координатам № 54 З1'12", Е 53 24'22" и № 54 З1'17", Е 53 24'22" в Ютазинском районе Республики Татарстан, на территории земельных участков с кадастровыми № 16:43:041701:267, № 16:43:041701:268, и по данному факту в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении № 03-453/2021 по части 2 статьи 8.6 КоАП РФ;

2) Несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, утилизации отходов производства и потребления на территории земельных участков с кадастровыми № 16:43:041701:267, № 16:43:041701:268, а именно:

- допущено захламление территории ООО "Меркурий" при складировании на почве отходов боя строительного кирпича (код по ФККО 3 40 210 01 20 5);

- накопление отходов шламов буровых при бурении, связанной с добычей сырой нефти, малоопасные (код по ФККО 2 91 120 01 39 4), растворов буровых при бурении нефтяных отработанных малоопасных (код по ФККО 2 91 110 01 39 4) на технологической площадке МБР "Татарстан" в земляных амбрах (картах) в отсутствие защиты от воздействия атмосферных осадков и ветров (укрытие брезентом, оборудование навесом) и герметичного искусственного водонепроницаемого и химически стойкого покрытия (асфальт, керамзитобетон, полимербетон, керамическая плита и др.), и по данному факту в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении № 04-714/2021 по части 3 статьи 8.2 КоАП РФ;

3) Осуществление деятельности по сбору, утилизации производства и потребления 3-4 класса опасности по адресу: Республика Татарстан, Ютазинский сельское, Дым-Тамакское сельское поселение, вблизи села Екатериновка земельные участка с кадастровыми № 16:43:041701:267, № 16:43:041701:268 с грубым нарушением условий лицензии № (59)-590045-СТОУБР/П от 10.03.2021 г., и по данному факту в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении № 04-715/2021 от 28.06.2021 г. по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ;

4) Использование лицензиатом объекта государственной экологической экспертизы при осуществлении деятельности по утилизации отходов с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы на "Технологию по утилизации нефтесодержащих отходов и отходов бурения с получением рекультивационного и строительного материала Я-1", которое утверждено приказом Департамента Росприроднадзора по Центральному Федеральному округу от 04.10.2018 г. № 301-Э, и по данному факту в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении № 04-717/2021 по части 2 статьи 8.4 КоАП РФ;

5) Осуществление деятельности по обращению с отходами производства и потребления 3-4 класса опасности на объекте 1 категории, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду № 92-0116-006130-П, в отсутствие разработанной и утвержденной в установленном порядке Программы производственного экологического контроля, и по данному факту в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении статьи 8.1 КоАП РФ;

6) Неисполнение обязанности по составлению паспортов отходов I-IV классов опасности для отходов производства и потребления, образующихся в результате деятельности ООО "Меркурий" по адресу: Республика Татарстан. Ютазинский район, Дым-Тамакское сельское поселение, вблизи села Екатериновка земельные участки с кадастровыми номерами № 16:43:041701:267, № 16:43:041701:268;

7) Неисполнение обязанности по ведению учета в области обращения с отходами производства и потребления I-V классов опасности, образующихся в результате деятельности ООО "Меркурий" по адресу: Республика Татарстан, Ютазинский район, Дым-Тамакское сельское поселение, вблизи села Екатериновка земельные участки с кадастровыми номерами № 16:43:041701:267, № 16:43:041701:268, в порядке, установленном приказом Минприроды России от 08.12.2020 г. № 1028;

8) Осуществление пользования недрами при добыче подземных вод для хозяйственно-бытовых нужд из артезианской скважины, глубиной бурения 17 м, расположенной на территории ООО "Меркурий" по географическим координатам № 54 31'15", 53 24'5", без лицензии на пользование недрами, и по данному факту в отношении общества составлены протоколы об административном правонарушении № 04-1107/2021 от 07.09.2021 г. по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, и № 02-720/2021 по части 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

На основании составленных в отношении заявителя протоколов об административном правонарушении № 03-453/2021, № 04-714/2021, № 04-715/2021, № 04-716/2021, № 04-717/2021, № 04-718/2021, № 04-719/2021, № 04-720/2021 обществу 28.06.2021 выдано предписание № 03-453/2021, которое оспаривается в рамках настоящего спора.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении процедуры проведения проверки.

По мнению суда, порядок проведения проверки в спорный период регулировался Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ).

Как посчитал суд, анализ правовых норм вышеупомянутого закона позволяют прийти к выводу о том, что содержания приведенных норм усматривается, что предписание может быть выдано только по результатам проведения такого мероприятия, как проверка. Иных оснований для выдачи предписаний, то есть по результатам проведения других мероприятий по контролю Федеральный закон № 294-ФЗ не предусматривает.

Управление при вынесении предписания основывалось лишь на протоколах, составленных по результатам проведенного в отношении общества административного расследования. Проверочные мероприятия в рамках законодательства о государственном контроле (надзоре) в отношении заявителя не проводились, акт проверки не составлялся.

Как указал суд, Управлением Росприроднадзора не оспаривается факт того, что в отношении общества проверка в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 294-ФЗ, не проводилась. Вмененные нарушения были выявлены в ходе административного расследования в рамках дел об административных правонарушениях. При этом, по мнению суда, положения КоАП РФ не предусматривают ни выдачу предписаний об устранении нарушений законодательства, ни порядок, основания и сроки их выдачи.

Статьей 29.13 КоАП РФ предусмотрено лишь право административного органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, на внесение в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Таким образом, нормами КоАП РФ и Федерального закона № 294-ФЗ регламентирован различный порядок действий должностных лиц, осуществляющих, в том числе федеральный государственный надзор в сфере природопользования, в случае выявления нарушений законодательства.

Положения КоАП РФ и Федерального закона № 294-ФЗ являются обязательными для административных органов при осуществлении предоставленных им законом полномочий и являются гарантией защиты прав и законных интересов лиц, в отношении которых выносится соответствующий ненормативный правовой акт.

Как посчитал суд, само по себе наличие у административного органа полномочий на осуществление контроля в области охраны окружающей среды, не освобождает его должностных лиц от обязанности соблюдать установленный законом порядок их вынесения. Иной подход исключает возможность реализации юридическим лицом предоставленных ему Федеральным законом № 294-ФЗ прав.

Апелляционная инстанция согласилась с правовой позицией нижестоящего суда.

Таким образом, позиция судов сводится к необходимости освобождения его по устранению выявленных контролирующим органом нарушений по той причине, что оспариваемое предписание принято на основании документов, собранных Управлением в рамках административного расследования по делу об административном правонарушении без проведения отдельной проверки в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ.

Судебная коллегия кассационной инстанции считает выводы судов ошибочными, основанными на неправильном толковании норм права, регулирующих спорные правоотношения.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, основанием для начала проведения административного расследования в отношении ООО "Меркурий" явились обращения граждан, поступивших в адрес Управления Росприроднадзора, в ходе которой административным органом были выявлены признаки нарушения обществом требований законодательства в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности по обращению с отходами производства и потребления.

На основании составленных в отношении заявителя протоколов об административном правонарушении № 03-453/2021, № 04-714/2021, № 04-715/2021, № 04-716/2021, № 04-717/2021, № 04-718/2021, № 04-719/2021, № 04-720/2021 обществу 28.06.2021 выдано предписание № 03-453/2021.

Применение такой меры, как выдача предписания об устранении выявленных нарушений требований законодательства об охране окружающей среды, связано с реализацией публично значимой цели: защиты конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Как указывает заявитель кассационной жалобы и подтверждается материалами дела, приложенные к протоколам об административном правонарушении материалы подтверждают факт совершения правонарушения обществом.

Выводы судов противоречат позиции, выраженной Верховным судом Российской Федерации, в пункте 46 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 27.11.2019), согласно которой выдача предписания вне процедуры проведения проверки по правилам Федерального закона № 294-ФЗ сама по себе не влечет признания его недействительным, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках иной процедуры.

Как указал Верховный суд Российской Федерации, часть 3 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ установлено исключение из общего правила о вынесении предписаний по результатам проверок для тех случаев, когда факты допущенных нарушений достоверно установлены в рамках иной законной процедуры - при производстве по делу об административном правонарушении.

Статья 50 Федерального закона № 52-ФЗ, наделяя контролирующие органы полномочием по вынесению предписаний об устранении нарушений санитарного законодательства, также не содержит положений, исключающих возможность вынесения предписаний, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках административного расследования.

Иное означало бы, что контролирующий орган должен назначить и провести отдельную проверку деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя для подтверждения фактов, которые уже выявлены и нашли документальное подтверждение в рамках иной законной процедуры, не имея возможности принять установленные законом меры к устранению выявленных нарушений посредством вынесения предписания. Однако такой подход не отвечает цели принятия Федерального закона № 294-ФЗ, состоящей в защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а не в освобождении хозяйствующих субъектов от устранения действительно допущенных ими нарушений, в особенности затрагивающих здоровье населения и благополучие среды обитания.

Исследовав обстоятельства дела и оценив имеющиеся доказательства в соответствии со статьями 65, 71 АПК РФ, руководствуясь статьями 198, 200 АПК РФ, положениями Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона № 294-ФЗ Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400, пунктом 14 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов от 29.06.2012 № 191, суд находит оспариваемое предписание вынесенным в пределах полномочий Управления Росприроднадзора, с соблюдением установленной процедуры проведения контрольного мероприятия и реализации его результатов, содержащим требования, основанные на законе.

Судебная коллегия кассационной инстанции соглашается с доводами кассационной жалобы, в которой госорган считает, что выдача административным органом предписания в данном случае осуществлена в целях исключения причинения значительного вреда здоровью и жизни граждан и соответствующим общественным отношениям, а именно экологическая безопасность граждан и государства, обеспечение которой не терпит отлагательств.

Указывая на нарушение порядка вынесения предписания, суды не в полной мере исследовали законность вынесенного предписания.

Ссылка на принятые судебные акты по делам о привлечении ООО «Меркурий» к административной не является достаточным условием для отмены вынесенного предписания без исследования каждого пункта вынесенного ненормативного акта.

Поскольку судами не установлены все фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения настоящего дела, суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, решение Арбитражного суда Республики Татарстан и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда на основании пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует учесть рекомендации, изложенные в настоящем постановлении, рассмотреть доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, исследовать и оценить в совокупности и взаимной связи имеющиеся в деле доказательства, установить все фактические обстоятельства дела, имеющие значение для разрешения настоящего спора, и, руководствуясь подлежащими применению нормами материального права, принять законный и обоснованный судебный акт.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 19.10.2022 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2022 по делу № А65-21290/2021 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.




Председательствующий судья И.Ш. Закирова



Судьи Э.Т. Сибгатуллин



Л.Ф. Хабибуллин