Решение от 19 октября 2018 г. по делу № А78-18911/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ

672002 г.Чита, ул. Выставочная, 6

http://www.chita.arbitr.ru; е-mail: info@chita.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А78-18911/2017
г.Чита
19 октября 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 12 октября 2018 года

Решение изготовлено в полном объёме 19 октября 2018 года

Арбитражный суд Забайкальского края

в составе судьи С.Д. Дамбарова,

при ведении протокола судебного заседания

помощником судьи Литвинцевой О.В. (до перерыва)

секретарем судебного заседания ФИО1 (после перерыва)

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по иску заместителя прокурора Забайкальского края к Комитету городского хозяйства администрации городского округа «Город Чита» (ОГРН <***>, ИНН <***>), обществу с ограниченной ответственностью «Спецсервис» (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным открытого конкурса на право заключения договора оказания услуг по погребению (выбор специализированной службы по вопросам похоронного дела) на территории городского округа «Город Чита», проведенного Комитетом городского хозяйства администрации городского округа «Город Чита» 24.10.2017, о признании недействительным в силу ничтожности договора на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории городского округа «Город Чита» от 30.10.2017, заключенного по итогам конкурса.

третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора: Управление Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>).

при участии в судебном заседании:

от процессуального истца: ФИО2, советник юстиции, старший прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Забайкальского края;

от ответчика (Комитета городского хозяйства администрации городского округа «Город Чита»): ФИО3, представитель по доверенности от 09.01.2018 года (до перерыва);

от ответчика (ООО «Спецсервис»): ФИО4, представитель по доверенности от 19.02.2018 года.

установил:

Заместитель прокурора Забайкальского края (далее – прокурор) обратился в Арбитражный суд Забайкальского края с иском к Комитету городского хозяйства администрации городского округа «Город Чита» (далее – комитет) и обществу с ограниченной ответственностью «Спецсервис» (далее – общество) о признании недействительным открытого конкурса на право заключения договора оказания услуг по погребению (выбор специализированной службы по вопросам похоронного дела) на территории городского округа «Город Чита», проведенного Комитетом городского хозяйства администрации городского округа «Город Чита» 24.10.2017 о признании недействительным в силу ничтожности договора на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории городского округа «Город Чита» от 30.10.2017, заключенного по итогам конкурса.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (далее – управление).

Прокурор, прибывший в суд для участия в судебном заседании, требование поддержал в полном объеме, указав на то, что комитет не имел право делегировать функции специализированной службы по вопросам похоронного дела обществу, соответствующая службы должна создаваться органами местного самоуправления.

Представитель ответчика – общества требования не признал, пояснив, что требование прокурора не направлено на защиту публичных интересов. Общество вправе осуществлять функции специализированной службы по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Представитель комитета (до перерыва) иск также не признавал, ссылаясь на то, что органы местного самоуправления вправе создавать специализированную службу по вопросам похоронного дела посредством передачи соответствующих функций коммерческой организации по итогам проведенного конкурса.

Управление (третье лицо), извещенное надлежащим образом о месте и времени судебного разбирательства, своего представителя в суд не направило, указав на отсутствие оснований для удовлетворения заявленного прокурором требования. По мнению управления, органы местного самоуправления вправе наделать хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб, что в целях конкуренции должно производиться на конкурсной основе. Однако это не означает, что иные организации не могут предоставлять комплекс услуг в рамках гарантированного перечня с соответствующим возмещением из бюджета (т. 2, л.д. 8-9).

В судебном заседании объявлялся перерыв.

Рассмотрев заявленное требование, дав оценку имеющимся в деле доказательствам с учетом доводов, изложенных в исковом заявлении, пояснениях, арбитражный суд установил следующее.

Комитетом 24.10.2017 был проведен конкурс на право заключения договора оказания услуг по погребению (выбор специализированной службы по вопросам похоронного дела) на территории городского округа «Город Чита».

В соответствии с пунктом 1.2 конкурсной документации целью проведения открытого конкурса является отбор хозяйствующих субъектов для наделения статусом специализированной службы, деятельность которой направлена на оказание ритуальных услуг в соответствии с требованиями статей 9, 12 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении).

В соответствии с техническим заданием – приложение № 3 (т.1, л.д. 60-61) к конкурсной документации специализированная служба по вопросам похоронного дела обязана оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе в соответствии со статьей 9 Закона о погребении (пункт 5.1 технического задания), а именно:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище;

4) погребение.

Кроме того, специализированная организация обязана: осуществлять погребение умерших, не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение в соответствии со статьей 12 Закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ (пункт 5.2); осуществлять погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, на отведенных для таких случаев участках общественного кладбища в соответствии со статьей 9 Закона о погребении (пункт 5.3); осуществлять вывоз покойных, погибших в результате несчастных случаев с мест происшествий (пункт 5.4).

Согласно протоколу вскрытия заявок участников победителем конкурса было признано общество «Спецсервис», с которым комитет заключил договор на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории городского округа «Город Чита» от 30.10.2017.

В соответствии с распоряжением председателя комитета от 01.11.2017 № 396-р полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела приняло на себя общество «Спецсервис» (т. 1, л.д. 117).

В связи с наделением общества «Спецсервис» функций специализированной службы между данным юридическим лицом и государственным учреждением – Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Забайкальскому краю, а также государственным учреждением – Управлением Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Чите Забайкальского края заключен договор о возмещении расходов на оказание услуг от 27.11.2017 № 409/17 (т.1, л.д. 98-99). Предметом данного соглашения являлось возмещение стоимости гарантированного перечня услуг по захоронению пенсионеров, состоящих на учете в пенсионных органах и не работавших на день смерти.

Кроме того, между обществом «Спецсервис» и государственным казненным учреждением «Краевой центр социальной защиты населения» Забайкальского края подписано соглашение о предоставлении из бюджета Забайкальского края субсидии на возмещение стоимости услуг по погребению отдельных категорий умерших от 08.11.2017 № 6 (т.1, л.д. 106-108). Данное соглашение предусматривало порядок компенсации затрат, связанных с оказанием услуг по погребению следующих категорий умерших: личность которых не установлена органами внутренних дел; если умершие не подлежали обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти и не являлись пенсионерами; рождения мертвого ребенка по истечении 154 дней беременности.

Ссылаясь на то, что проведенный конкурс и заключенный по итогам договор оказания услуг являются недействительными, прокурор обратился в суд с настоящим иском.

Суд, рассмотрев заявленные требования, дав оценку доводам, изложенным в исковом заявлении, изучив представленные документы и оценив доказательства в совокупности, приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного иска.

В соответствии с пунктом 1 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

За исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (статья 168 ГК РФ).

В обоснование заявленного требования прокурор ссылался на то, что присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации, определенной на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия. Органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям. Положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) не предоставляют органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Дав оценку доводам прокурора, изложенным в исковом заявлении, суд находит заявленное требование не подлежим удовлетворению применительно к фактическим обстоятельствам и нормам права, приведенным в обоснование заявленного иска.

Договор на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории городского округа «Город Чита» от 30.10.2017 заключен по итогам проведенного конкурса. Учитывая публичный характер указанной процедуры перечень прав и обязанностей, который принимает на себя его победитель, определяется в соответствующей конкурсной документации.

Следовательно, содержание договорного обязательства, а также объем и характер функций, возлагаемых на победителя конкурсной процедуры, подлежит оценке с учетом положений конкурсной документации и прилагаемого к ней технического задания вне зависимости от формулировок, приведенных в соответствующем договоре.

Из конкурсной документации и положений технического задания следует, что договор заключается с победителем конкурса с целью осуществления деятельности специализированной организации в пределах гарантированного перечня услуг, установленных нормами статей 9 и 12 Закона о погребении.

Оснований для вывода о возложении на победителя конкурса публичных функций по решению вопросов местного значения, которые подлежат разрешению исключительно органами местного самоуправления в силу возложенных на них функций, у суда, исходя из оценки конкурсной документации и условий оспариваемого договора, не имеется.

Пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского поселения.

В силу статьи 25 Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 23.09.2008 № 12027/07 по делу № А33-9227/2006 указал, что при толковании данных положений законодательства следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

В соответствии с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

При изложенных обстоятельствах действующее законодательство допускает возможность осуществления функций специализированной организации коммерческими хозяйствующими субъектами, в том числе и по перечню гарантированных услуг, установленному положениями статей 9 и 12 Закона о погребении.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года № 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 25.07.2018 № 9-АПГ18-9, Закон о погребении не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: «специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших».

Из положений статей 9 и 10 вышеупомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом № 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Закон о погребении органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закон о погребении).

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закон о погребении и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг ритуальные услуги относятся к бытовым услугам и конечными их потребителями являются граждане, которые в целях получения тех или иных бытовых услуг заключают договоры бытового подряда.

Кроме того, в статье 6 Закона о погребении указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

По смыслу статьи 12 Закон о погребении в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из приведенной правовой позиции Верховного суда Российской Федерации следует, что деятельность по погребению, включая оказание услуг из гарантированного перечня, установленного статьями 9 и 12 Закона о погребении, может осуществляться различными хозяйствующими субъектами. Право на ее осуществления не является исключительным для специализированных муниципальных служб, а значит, это право может быть реализовано разными хозяйствующими субъектами, в том числе коммерческими организациями, на конкурентных началах.

В то же самое время создание специализированных служб органами местного самоуправления является обязательным.

Такие организация, оказавшие услуги по погребению вправе требовать компенсации их стоимости в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 9 и пунктом 3 статьи 12 Закона о погребении.

Денежные средства для возмещения услуг по погребению предоставляются в зависимости от категории умерших граждан из Пенсионного фонда, федерального бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 9 Закона о погребении) всем организациям, оказывающим специализированные услуги, вне зависимости от их организационно-правовой формы и порядка создания.

В частности, на территории Забайкальского края действует постановление Правительства Забайкальского края от 26.05.2017 № 208 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета Забайкальского края специализированным службам по вопросам похоронного дела на возмещение стоимости услуг по погребению отдельных категорий умерших».

Указанный нормативный правовой акт прямо предусматривает возможность предоставления субсидий на погребение юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, которые обладают статусом специализированной службой по вопросам похоронного дела. Субсидии предоставляются этим лицам на основании соответствующих соглашений.

Таким образом, постановление Правительства Забайкальского края от 26.05.2017 № 208 также допускает возможность осуществления функций специализированной службы по вопросам похоронного дела различными хозяйствующими субъектами с правом возмещения стоимости их услуг.

Данный нормативный акт является действующим и не оспорен.

В свою очередь, специализированные службы, создаваемые органами местного самоуправления, осуществляют свою деятельность на общих началах с иными организациями, которые также могут оказывать услуги из гарантированного перечня и претендовать на возмещение их стоимости. При этом создание специализированных организаций в соответствии с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации является публичной обязанностью органов местного самоуправления, как гарантия реализации прав умерших в отсутствие иных лиц и организаций, готовых принять на себя обязательства по оказанию гарантированного перечня услуг (статья 29 Закона о погребении).

Сходная правовая позиция также сформировалась в судебной практике, в том числе при рассмотрении дел по искам прокурора (постановление ФАС Уральского округа от 02.08.2011 № Ф09-4844/11 по делу № А60-38394/2010).

По итогам рассмотрения спора суд приходит к выводу о том, что договор на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории городского округа «Город Чита» от 30.10.2017 заключен исключительно с целью оказания услуг в пределах гарантированного перечня, установленного нормами статей 9 и 12 Закона о погребении.

Данная сделка не предусматривает выплат из местного бюджета. Возмещение расходов общества «Спецсервис» на оказание услуг производится в общем порядке, установленном действующим законодательством.

Оснований считать, что по данному договору обществу «Спецсервис» предоставлено исключительно право на оказание данных услуг, из представленных доказательств не усматривается.

Поскольку право на осуществление деятельности специализированной организации по вопросам похоронного дела не связано с заключением договора, такие услуги, в том числе предусмотренные статьями 9 и 12 Закона о погребении, могут оказываться как коммерческими организациями, так и специализированной службой, создаваемой органами местного самоуправления вне зависимости от наличия такого договора.

Учитывая, что эта деятельность может оказываться любым хозяйствующим субъектом, заключение оспариваемого договора не может быть истолковано, как обстоятельство, освобождающее органы местного самоуправления от создания специализированной службы для обеспечения реализации публичных гарантий, предусмотренных законодательством. Проведение конкурса и заключение данного договора с обществом «Спецсервис» само по себе не может противоречить публичным интересам, так как является по существу дополнительным механизмом реализации таких гарантий.

На органы местного самоуправления возлагается обязанность создать специализированные службы в установленных правовых формах. Поэтому заключение с обществом «Спецсервис» данного договора, создающего условия для получения компенсации на погребение из бюджета и внебюджетных фондов и взаимодействия с третьими лицами, не может рассматриваться как создание комитетом специализированной службы по вопросам похоронного дела, что прямо предусмотрено действующим законодательством.

Вместе с тем, предъявление иска по настоящему делу не должно приводить к лишению общества «Спецсервис» возможности осуществлять деятельность по оказанию услуг в рамках гарантированного перечня, установленного статьями 9 и 12 Закона о погребении.

Так как заключение данного договора не может быть признано делегированием сторонним организациям функции, которые отнесены законом к исключительным функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления, требования прокурора, ссылающегося на недействительность данной сделки по этим основаниям, не могут быть состоятельными.

При разрешении настоящего спора суд принимает во внимание то обстоятельство, что на дату разрешения настоящего спора на территории городского округа «Город Чита» отсутствует специализированная служба по вопросам похоронного дела, созданная органами местного самоуправления.

Ранее осуществлявшее данную функцию муниципальное предприятие городского округа «Город Чита» «Городское жилищно-эксплуатационное управление» по существу не являлось специализированной службой, обладающей необходимой материальной базой. Эта функция не являлась для него основным видом деятельности. Данные полномочия указанное лицо осуществляло ненадлежащим образом в связи с отсутствием материальной базы, необходимого фиксирования и значительной кредиторской задолженностью, что следует из имеющейся в деле переписки (т.1, л.д. 30-35).

Предъявление требования, направленного по существу на оспаривание права общества «Спецсервис» оказывать услуги в пределах гарантированного перечня, установленного нормами статьями 9 и 12 Закона о погребении, в отсутствие созданной органами местного специализированной службы по вопросам похоронного дела не соответствует публичным интересам, поскольку может привести к нарушению правил инфекционной безопасности и санитарно-эпидемиологических требований (например, в части захоронения невостребованных трупов).

Суд по итогам разрешения спора приходит к выводу о том, что надлежащим способом защиты публичных интересов применительно к обстоятельствам настоящего дела является требование о понуждении органы местного самоуправления создать специализированную службу по вопросам похоронного дела с учетом правовой позиции, сформулированной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 01.06.2018 № 36-КГПР18-3. Данная служба должна осуществлять свою деятельность наряду с иными хозяйствующими субъектами на конкурентной основе и обязана обеспечить реализацию минимальных гарантий, установленных Законом о погребении, при уклонении иных лиц от оказания услуг гарантированного перечня.

В своем исковом заявлении прокурор в качестве основания недействительности конкурса и заключенного договора не указывал на нарушение требований законодательства о конкуренции. В этой связи иск подлежит рассмотрения по приведенному в иске правовому основанию.

Таким образом, в иске следует отказать.

Прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины, поэтому государственная пошлина по итогам рассмотрения спора, не подлежит распределению.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 171 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении иска отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Четвёртый арбитражный апелляционный суд в течение одного месяца со дня принятия.

Судья С.Д. Дамбаров