Решение от 18 июня 2021 г. по делу № А73-3846/2021

Арбитражный суд Хабаровского края

г. Хабаровск, ул. Ленина 37, 680030, www.khabarovsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

дело № А73-3846/2021
г. Хабаровск
18 июня 2021 года
Резолютивная часть решения объявлена 10.06.2021.

Решение в полном объеме изготовлено 18.06.2021.

Арбитражный суд Хабаровского края в составе: судьи Манника С.Д.

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании арбитражного суда первой инстанции

заявление Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680030, <...>)

к Администрации Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680517, <...>)

третье лицо: Совет депутатов Сергеевского сельского поселения (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680517, <...>)

третье лицо: Общество с ограниченной ответственностью «Межмуниципальная специализированная служба» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680507, <...>),

о признании незаконными бездействия.

при участи в судебном заседании:

от Хабаровского УФАС России – ФИО2. по дов. № 6/6063 от 07.06.2021, диплом; ФИО3 по дов. № 6/60-62 от 07.06.2021, диплом;

от Администрации Сергеевского поселения – ФИО4 глава поселения;

от Совета депутатов Сергеевского поселения – ФИО4 по дов. б/н от 17.02.2021, диплом;

от ООО «ММСС» - ФИО5 – директор по приказу от 09.01.2020.

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее – заявитель, Хабаровское УФАС России) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края к Администрации Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края с заявлением, в соответствии с требованием которого, уточненного в предварительном судебном заседании в порядке статьи 49 АПК РФ, просит суд:

признать незаконным бездействие Администрации Сергеевского сельского поселения в непринятии мер по внесению изменений:

- пункта 3.6, пункт 4.1, подпункта 8 пункта 4.2, подпункта 9 пункта 4.2, пункта 4, пункт 5.2, пункт 5.6, подпункта 2 пункта 8.1, подпункта 8 пункта 8.1, пункта 8.4 решения Совета депутатов Сергеевского сельского поселения от 18.02.2019 № 28-119 «О порядке деятельности общественных кладбищ и правилах содержания мест погребения, расположенных на территории Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района»;

- пункта 1.8, пункта 2.1.4, подпункта 7 пункта 2.2, пункта 3.1, подпункта 5.7), подпункта 4 пункта 3.4, подпункта 5 пункта 4.3 Решения Совета депутатов Сергеевского сельского поселения от 18.02.2019 № 28-120 «О порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района».

Определением суда к участию в деле в качестве третьих, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, привлечены: Совет депутатов Сергеевского сельского поселения, Общество с ограниченной ответственностью «Межмуниципальная специализированная служба».

Представители Хабаровского УФАС России в судебном заседании настаивали на удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в исковом заявлении и ходатайстве об уточнении исковых требований.

Представители ответчика и третьих лиц в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в отзывах.

В ходе судебного разбирательства по материалам дела и объяснениям представителей участвующих в деле лиц судом установлены следующие существенные для разрешения спора обстоятельства.

На рассмотрении комиссии Хабаровского УФАС России находится дело № 8-0Ц478(027/01/15-1830/2020) по признакам нарушения администрацией сельского поселения «Село Некрасовка» частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции», выразившихся в наделении ООО «Межмуниципальная специализированная служба» функциями и правами органов местного самоуправления, в создании преимущественных условий ведения предпринимательской деятельности.

В связи с установленными фактами нарушений Администрацией Сергеевского сельского поселения «частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» Хабаровское УФАС России в соответствии со статьей 23 этого Закона обратилось в арбитражный суд Хабаровского края с рассматриваемым исковым заявлением.

В обоснование иска Хабаровское УФАС России ссылается на следующие обстоятельства:

- Администрация Сергеевского сельского поселения вступила в состав участников ООО «Межмуниципальная специализированная служба» в соответствии с решением Совета депутатов сельского поселения от 0 «О вступлении муниципального образования сельского поселения в состав участников межмуниципального хозяйственного общества в форме общества с ограниченной ответственностью для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения», с внесением в уставный капитал общества денежных средств в сумме 5000 руб., о чем составлен протокол внеочередного общего собрания участников ООО «МСС» от 24.12.2018 №3 и свидетельством об удостоверении факта принятия решения. Выпиской из ЕГРЮЛ от 22.06.2020 №ЮЭ9965-20-99599731 подтверждается, что в состав учредителей в том числе входят администрация Сергеевского сельского поселения, стоимость доли 5000 руб., размер доли 4,76%, дата внесения данных сведений в ЕГРЮЛ - 30.01.2019;

- Администрацией Сергеевского сельского поселения и ООО «Межмуниципальная специализированная служба» 11.06.2019 заключено соглашение о сотрудничестве, в соответствии с которым предметом соглашения является решение вопросов местного значения по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению в соответствии с Федеральным законом о погребении и похоронном деле в границах Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района, администрация обязуется обеспечить необходимые условия для деятельности специализированной службы, на территории сельского поселения, в соответствии с положением о прядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, а специализированная службы обязуется осуществлять свою деятельность на территории сельского поселения в соответствии с положением о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, а специализированная служба обязуется осуществлять свою деятельность на территории сельского поселения в соответствии с положением о порядке деятельности специализированной службы (пункт 1.2 соглашения), к обязанностям специализированной службы отнесены в том числе выдавать акты согласования времени и места захоронения (пункт 3.2.9), нести иные обязанности в соответствии с действующим законодательством и положением о порядке деятельности специализированной службы (пункт 3.2.10 соглашения). Соглашение вступает в силу и становится обязательным для исполнения сторон с момента его подписания, действует в течение 5 лет и может быть автоматически продлено на последующие пятилетние периоды, если ни одна из сторон письменно не уведомит другую сторону не менее чем за 30 дней до окончания соответствующего периода о своем намерении прекратить действие данного соглашения (пункт 6.1 соглашения);

- решением Совета депутатов Сергеевского сельского поселения от 18.02.2019 № 28-119 утверждено положение о порядке деятельности общественных кладбищ и правилах содержания мест погребения, расположенных на территории Сергеевского сельского поселения, в соответствии с которым копку могил на территории кладбища осуществляет специализированная служба по вопросам похоронного дела (пункт 3.6), проезд транспорта допускается с разрешения, выдаваемого специализированной службой по вопросам похоронного дела (пункт 4.1), запрещается въезжать на территорию кладбища на автомобильном транспорте без соответствующего разрешения, выданного специализированной службой по вопросам похоронного дела (подпункт 8 пункта 4.2), запрещается самовольное погребение, в том числе без получения разрешения (подпункт 9 пункта 4.2), посетители -инвалиды и престарелые могут пользоваться легковым транспортом для проезда на территорию кладбища с разрешения представителя специализированной службы по вопросам похоронного дела (пункт 4), разрешение на захоронение выдается администрацией сельского поселения в соответствии с регламентом на основании акта согласования времени и места погребения со специализированной службой по вопросам похоронного дела (пункт 5.2), специализированная служба определяет место погребения на свободного участке земли (пункт 5.6), к обязанностям специализированной службы по вопросам похоронного дела, в том числе отнесены копка могил (подпункт 2 пункта 8.1), регистрация и учет мест захоронений (подпункт 8 пункта 8.1). Специализированная служба по вопросам похоронного дела обязана отслеживать случаи недобросовестного исполнения ритуальных услуг юридическими и физическими лицами и сообщать о них в орган местного самоуправления или в соответствующие надзорные органы (пункт 8.4);

- решением Совета депутатов Сергеевского сельского поселения от 18.02.2019 № 28-120 утверждено положение о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Сергеевского сельского поселения, согласно которому специализированная служба осуществляет обслуживание, благоустройство и содержание кладбищ и иных специализированных мест захоронения расположенных на территории муниципальных образований, входящих в состав учредителей и участников межмуниципального хозяйственного общества за счет бюджетных средств соответствующих муниципальных образований (пункт 1.8), специализированная служба обязана вести журналы (книги) регистрации захоронений, обеспечивать формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению (пункт 2.1.4, подпункт 7 пункта 2.2), в соответствии с подпунктом 5 пункта 2.3 закреплено право службы получать возмещение затрат из средств бюджета сельского поселения, а также из бюджетов муниципальных образований, входящих в состав участников межмуниципального хозяйственного общества на выполнение работ по содержанию кладбищ, благоустройству и санитарной очистке территории кладбищ. Специализированная служба принимает решение о наличии свободного земельного участка для погребения, определяет размер свободного земельного участка с целью возможности будущих погребений, указывает перечень работ по подготовке будущей могилы, оформляет схему захоронения (пункт 3.1, подпункт 5.7), гарантированный перечень услуг, в том числе включает копку могил для погребения и оказания комплекса услуг по погребению (в том числе захоронению урны с прахом) (подпункт 4 пункта 3.4, подпункт 5 пункта 4.3);

- ООО «Межмуниципальная специализированная служба» по своей организационно-правовой форме не является органом местного самоуправления, в связи с чем не может быть наделено функциями и правами органов местного самоуправления. В данном случае общество является одним из хозяйствующих субъектов, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг наравне с другими хозяйствующими субъектами, оказывающими аналогичные услуги;

- таким образом, специализированной службе по вопросам похоронного дела делегирована часть контрольно-распорядительных (властных) полномочий органа местного самоуправления, в частности, в части выделения земельных участков под захоронение, осуществление контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбище, выдачу разрешений на уборку кладбища, на посещение кладбища и на захоронение, определение перечня работ по захоронению, функции по инвентаризации захоронений, регистрацию и учету захоронений, полномочий по организации похоронного дела в сельском поселении, что создает преимущественные условия для деятельности службы как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на рынке ритуальных услуг;

- возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе обладающего статусом специализированной службы. Законом №8-ФЗ не предусмотрена;

- поскольку указанными актами органа местного самоуправления ООО «Межмуниципальная специализированная служба» наделено рядом полномочий контрольно-распорядительного характера, отнесенных законом к полномочиям органов местного самоуправления, с возложением на общество функций по содержанию и обслуживанию муниципального общественного кладбища обеспечивает ему более выгодные условия осуществления хозяйственной деятельности в сравнении с иными участниками данного рынка ритуальных услуг, позволяет по своему усмотрению реализовывать переданные полномочия в собственных интересах;

- данный факт создает обществу необоснованное преимущество на рынке по реализации ритуальных услуг, так как, осуществляя властно-распорядительные функции на территории кладбища, общество имеет возможность в одностороннем порядке воздействовать на условия и режим работы кладбища, на реализацию тех или иных ритуальных услуг на территории кладбищ, следовательно, имеют негативные последствия, связанные с недопущением конкуренции, поскольку исключают возможность иных лиц, желающих оказывать ритуальные услуги, участвовать в конкурентной борьбе на вышеназванном рынке, что свидетельствует о нарушении части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции;

- в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Уставом администрации Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района имеет право выносить в заседание Совета депутатов правотворческую инициативу. С момента утверждения:

- Положения о порядке деятельности общественных кладбищ и правилах содержания мест погребения, расположенных на территории Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района, утвержденного Решением Совета депутатов Сергеевского сельского поселения № 28-119, а именно 18.02.2019 по настоящее время Администрация Сергеевского сельского поселения бездействует, в части инициативы по внесению изменений пункта 3.6, пункт 4.1, подпункта 8 пункта 4.2, подпункта 9 пункта 4.2, пункта 4, пункт 5.2, пункт 5.6, подпункта 2 пункта 8.1, подпункта 8 пункта 8.1, пункта 8.4 на соответствие требования действующего законодательства;

- Положения о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района, утвержденного Решением Совета депутатов Сергеевского сельского поселения № 28-120, а именно 18.02.2019 по настоящее время Администрация Сергеевского сельского поселения бездействует, в части инициативы по внесению изменений пункта 1.8, пункта 2.1.4, подпункта 7 пункта 2.2, пункта 3.1, подпункта 5.7), подпункта 4 пункта 3.4, подпункта 5 пункта 4.3 на соответствие требования действующего законодательства.

Возражения Администрации поселения, Совета депутатов и ООО «ММСС» против заявленных требований обоснованы отсутствии у Администрации поселения прав или обязанностей по внесению нормотворческой инициативы в Совет депутатов.

Рассмотрев доводы антимонопольного органа и возражения иных участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела и оценив их в порядке статьи 71 АПК РФ, выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, суд не находит оснований для удовлетворения иска, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- обращается в суд с заявлениями об обжаловании противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (пункт 5.1);

- обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями: о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (подпункт «а» пункта 6).

Согласно части 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 199 АПК РФ предусмотрено, что заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 части 2, частью 3 статьи 125 настоящего Кодекса. В заявлении должны быть также указаны:

- права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием) (пункт 3);

- законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) (пункт 4).

Исходя из искового заявления, Хабаровское УФАС России полагает, что бездействие Администрации сельского поселения в непринятии мер по внесению изменений в пункт 3.6, пункт 4.1, подпункт 8 пункта 4.2, подпункт 9 пункта 4.2, пункт 4, пункт 5.2, пункт 5.6, подпункт 2 пункта 8.1, подпункт 8 пункта 8.1, пункт 8.4 решения Совета депутатов Сергеевского сельского поселения от 18.02.2019 № 28-119 «О порядке деятельности общественных кладбищ и правилах содержания мест погребения, расположенных на территории Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района»; в пункт 1.8, пункт 2.1.4, подпункт 7 пункта 2.2, пункт 3.1, подпункт 5.7), подпункт 4 пункта 3.4, подпункт 5 пункта 4.3 Решения Совета депутатов Сергеевского сельского поселения от 18.02.2019 № 28-120 «О порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района», в части не приведения на соответствие действующему законодательству является незаконным, поскольку не соответствует части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Федеральному закону от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако, предлагая удовлетворить заявленное требование, Хабаровским УФАС России необоснованно не учтено следующее.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а так же государственные гарантии его осуществления.

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям статей 34, 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования, а именно Совет депутатов является высшим органом в структуре органов местного самоуправления его важнейшей функцией является нормотворчество, обеспечивающее регулирование всех основных сфер жизнедеятельности в муниципальном образовании на основе принципов законности, свободного обсуждения вопросов и самостоятельного принятия решений, гласности и равноправия депутатов.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления и принимаются представительным органом муниципального образования.

Согласно Уставу от 19.05.2005 и Регламенту Совета депутатов Сергеевского сельского поселения Совет депутатов является представительным органом Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края.

Совет депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Хабаровского края, Уставом сельского поселения, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края.

Совет депутатов в пределах своей компетенции также осуществляет контрольные функции. Совет депутатов осуществляет свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Хабаровского края, Хабаровского муниципального района, Уставом сельского поселения, правовыми актами Совета депутатов, Регламентом.

Совет депутатов осуществляет свои полномочия исключительно в коллегиальном порядке. Деятельность Совета депутатов основывается на принципах: законности; гласности; учета общественного мнения; коллективного, свободного и равноправного обсуждения и решения вопросов, отнесенных к его компетенции.

Решения Совета депутатов обязательны для исполнения всеми расположенными на территории сельского поселения предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, а также органами местного самоуправления, выборными и другими должностными лицами, и гражданами.

Советом депутатов приняты нормативно правовые акты, а именно решения Совета депутатов Сергеевского сельского поселения от 18.02.2019 № 28-119 «О порядке деятельности общественных кладбищ и правилах содержания мест погребения, расположенных на территории Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района»; от 18.02.2019 № 28-120 «О порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Сергеевского сельского поселения Хабаровского муниципального района».

Согласно Уставу и Регламенту правом внесения проектов решений на рассмотрение Совета депутатов (правом правотворческой инициативы) обладают депутаты Совета депутатов, глава сельского поселения, прокуратура Хабаровского района Хабаровского края, инициативная группа граждан минимальной численностью не более 3 процентов от числа жителей сельского поселения, обладающих избирательным правом, органы территориального общественного самоуправления.

Таким образом, из буквального толкования законодательства следует, что на Администрацию поселения не возложена безусловная обязанность по внесению в Совет депутатов правотворческой инициативы по внесению дополнения, изменения в ранее принятые Советом депутатов нормативные правовые акты.

В этой связи суд считает, что Хабаровским УФАС России выбран ненадлежащий способ защиты прав и интересов неопределенного круга лиц.

Принимая во внимание изложенное, требование Хабаровского УФАС России удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Хабаровского края

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении иска отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения.

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через Арбитражный суд Хабаровского края.

Судья С.Д. Манник