Постановление от 6 декабря 2019 г. по делу № А57-23129/2018



АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-54446/2019

Дело № А57-23129/2018
г. Казань
06 декабря 2019 года
Резолютивная часть постановления объявлена 05 декабря 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 декабря 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хабибуллина Л.Ф.,

судей Егоровой М.В., Мухаметшина Р.Р.,

при участии представителей:

комитет по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов» – Шафеевой О.И., доверенность от 15.11.2019,

Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области – Корсукова М.Н., доверенность от 22.11.2019,

Прокуратуры Саратовской области – Золина И.А., доверенность от 19.11.2019,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Комитета по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов», администрации муниципального образования «Город Саратов»

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 20.06.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2019

по делу № А57-23129/2018

по заявлению администрации муниципального образования «Город Саратов» (ИНН 6450011003, ОГРН 1036405000280), заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, Прокуратура Саратовской области, Комитет по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов», Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству администрации муниципального образования «Город Саратов», муниципальное бюджетное учреждение «Городская аварийно-ремонтная служба 05» (правопреемник муниципальное унитарное предприятие «Городская аварийно-ремонтная служба 05») (ИНН 6452035264, ОГРН 1026402669611) о признании незаконным и отмене решения антимонопольного органа,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования «Город Саратов» (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее – управление, антимонопольный орган) от 17.07.2018 по делу № 22-50/ов о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены прокуратура Саратовской области, комитет по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов» (далее – комитет), комитет жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования «Город Саратов», муниципальное бюджетное учреждение «ГАРС-05» (правопреемник муниципального унитарного предприятия «Городская аварийно-ремонтная служба 05») (далее – предприятие).

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 20.06.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2019 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационных жалобах администрация и комитет просят отменить принятые по делу судебные акты, мотивируя неправильным применением судами норм материального права.

Проверив законность обжалуемого акта в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены.

В антимонопольный орган поступило представление прокуратуры Саратовской области на действия администрации в связи с принятием постановления от 19.01.2017 № 106 «О предоставлении субсидий на финансовое обеспечение части затрат в связи с проведением аварийно-восстановительных работ» (далее – Постановление № 106).

По результатам проверки, проведённой на основании указанного представления прокуратуры, управлением в адрес администрации вынесено предупреждение от 05.10.2017 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон).

Учитывая, что в установленные сроки администрацией не приняты меры к восстановлению законного положения, антимонопольным органом возбуждено дело по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением управления от 17.07.2018 по делу № 22-50/ов администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона.

Основанием для вынесения оспариваемого решения послужил вывод антимонопольного органа, что предоставление Постановлением № 106 субсидий на проведение аварийно-восстановительных работ противоречит нормам бюджетного законодательства и законодательству о контрактной системе, препятствует добросовестной ценовой конкуренции между потенциальными участниками торгов. Комитет, выделив субсидию предприятию, предоставил преимущество указанному юридическому лицу, тем самым ограничив конкуренцию между потенциальными участниками торгов, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с вынесенным решением антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Установленные данной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Для квалификации действий (бездействия) по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуется доказывания наступления неблагоприятных последствий, достаточно угрозы их наступления. Кроме того, из указанной нормы не следует обязанность антимонопольного органа устанавливать конкретные факты ущемления прав хозяйствующих субъектов, поскольку действия (бездействие) властного органа могут признаваться нарушающими запрет части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и в том случае, если они могут привести к последствиям, указанным в данной норме.

В соответствии со статьёй 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, решением Саратовской городской Думы от 15.12.2016 № 9-67 администрацией принято Постановление № 106.

В силу требований пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об организации местного самоуправления) к вопросам значения городского округа относится, в том числе: организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством; утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Таким образом, проведение аварийно-восстановительных работ относится к вопросам местного значения городского округа и является муниципальной нуждой, поскольку относится к вопросам значения городского округа и потребность в данных работах возникает у муниципального образования в связи с исполнением органом местного самоуправления обязанности по разрешению указанных вопросов, а не у отдельных заявителей.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счёт средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации) (часть 2 статьи 18 Закона об организации местного самоуправления).

В силу статьи 54 названного закона закупка товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счёт средств местного бюджета.

Подпунктом 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что из местного бюджета субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

Согласно пункту 1.2 Положения о предоставлении субсидий, утвержденного Постановлением № 106, субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования «Город Саратов», в целях возмещения затрат за проведение аварийно-восстановительных работ.

Разделом 3 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением № 106, установлен порядок предоставления субсидий, в соответствии с которым юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица, претендующие на получение субсидии, представляют в комитет заверенные копии документов (с представлением подлинников на обозрение) либо копии документов, удостоверенные нотариусом, в соответствии с перечнем.

Комитет в течение 10 рабочих дней со дня получения указанных документов: проводит их проверку; определяет получателя субсидии и не позднее 10 рабочих дней заключает с ним договор (соглашение) о предоставлении субсидии либо в случаях, предусмотренных пунктом 3.3. Положения, направляет мотивированный отказ в предоставлении субсидии.

Основания для отказа в предоставлении субсидии (заключении договора (соглашения) о предоставлении субсидии) установлены в пункте 3.3 Положения.

Субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях финансового обеспечения затрат в связи с проведением аварийно-восстановительных работ в пределах средств, предусмотренных бюджетом муниципального образования «Город Саратов» (пункт 1.2 Постановления № 106).

Проанализировав вышеуказанные Положения о предоставлении субсидий, суды признали правильным вывод антимонопольного органа, что из Постановления № 106 не усматриваются критерии определения получателя субсидии, в связи с чем, невозможно установить каким образом комитет осуществляет отбор получателя субсидии, в том числе, кому и на основании каких критерий будут предоставлены субсидии в случае наличия нескольких претендентов.

При этом в пункте 3.3 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением № 106, среди оснований для отказа в предоставлении субсидии значится недостаточность бюджетных ассигнований, предусмотренных решением Саратовской городской Думы о бюджете муниципального образования «Город Саратов» на соответствующий финансовый год, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке на цели, указанные в пункте 1.2 Положения.

Следовательно, возможно возникновение такой ситуации, при которой хозяйствующий субъект, выполнивший аварийно-восстановительные работы, не получит денежные средства за проведенные работы.

Антимонопольным органом установлено, что сумма предоставленных предприятию денежных средств в качестве субсидии за 2017 год в рамках Постановления № 106 составила 15 000 000 рублей.

Согласно требованиям пунктов 2 статьи 3, статьёй 6, пунктами 1, 3 статьи 13 Федерального закона 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) целями осуществления закупок является реализация мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными программами; выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных органов.

Применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным при использовании средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Судебная коллегия признает правомерными выводы судов о том, что поскольку проведение аварийно-восстановительных работ, на выполнение которых выделялись субсидии, являются потребностью муниципального образования, расходование средств на данные цели должно осуществляться исключительно в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе.

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (статья 8 Закона о контрактной системе).

Положениями частей 1, 2 статьи 24 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию. Только лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку (определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 № 307-КГ15-1408, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 № 8799/11).

Как правильно указали суды, данные обстоятельства свидетельствуют о предоставлении предприятию преимущества и ограничении конкуренции между потенциальными участниками торгов, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Не применение конкурсных процедур, а предоставление субсидий на основании Постановления № 106, препятствует добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между потенциальными участниками торгов, что, в свою очередь, приводит к невозможности экономии бюджетных средств.

Доводы подателей жалоб со ссылкой на часть 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции об отсутствии у антимонопольного органа оснований для возбуждения дела № 22-50/ов по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 названного Закона ввиду исполнения выданного управлением 05.10.2017 предупреждения до истечения установленного для его исполнения срока (письмо администрации от 12.12.2017 № 05-02-05/2180), были рассмотрены судами и отклонены, как не соответствующие материалам дела.

Как указали суды, 01.11.2017 в управление поступило письмо администрации (от 01.11.2017 № 02-02-08/1452) согласно которому, администрация просит продлить срок выполнения предупреждения до 12.12.2017.

Указанное ходатайство антимонопольным органом удовлетворено, дело о нарушении антимонопольного законодательства не было возбуждено.

12.12.2017 в антимонопольный орган поступило письмо администрации (от 12.12.2017 № 05-02-05/2180), в котором сообщалось о том, что администрацией рассмотрен вопрос об изменении порядка предоставления субсидий на финансовое обеспечение части затрат в связи с проведением аварийно-восстановительных работ, планируется передача функций предприятия в муниципальное бюджетное учреждение и направление финансирования в соответствии с муниципальным заданием. По мнению администрации, действующее законодательство не исключает возможности создания бюджетных учреждений с целью проведения аварийно-восстановительных работ на объектах, находящихся в муниципальной собственности.

Вместе с тем суды пришли к выводу о том, что данное письмо от 12.12.2017, повествующее о якобы принимаемых мерах, не может свидетельствовать о выполнении предупреждения от 05.10.2017. Доказательств того, что постановление № 106 признано утратившим силу либо приняты меры по его отмене до даты возбуждения дела № 22-50/ов, в материалах дела не имеется.

В соответствии с частью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

В силу части 8 статьи 39.1 Закона в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Исходя из названных положений Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган правомерно возбудил дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Отклоняя ссылки подателей жалоб на письма Министерства финансов России от 27.03.2014 № 02-03-09/13602, 02-03-09/13605, суды правомерно отметили, что в рамках настоящего дела установлено представление администрацией субсидий на проведение аварийно-восстановительных работ, что относится к вопросам местного значения городского округа и является муниципальной нуждой.

Все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены. Оснований для их переоценки в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации у суда кассационной инстанции не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 20.06.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2019 по делу № А57-23129/2018 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.


Председательствующий судья Л.Ф. Хабибуллин


Судьи М.В. Егорова


Р.Р. Мухаметшин