Постановление от 3 февраля 2020 г. по делу № А40-48305/2019

ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

127994, Москва, ГСП-4, проезд Соломенной cторожки, дом 12

адрес электронной почты: 9aas.info@arbitr.ru

адрес веб.сайта: http://www.9aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 09АП-75710/2019

город Москва

03.02.2020

дело № А40-48305/19

резолютивная часть постановления оглашена 20.01.2020

постановление изготовлено в полном объеме 03.02.2020

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующий судья Маркова Т.Т., судьи Лепихин Д.Е., Кочешкова М.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Региональной энергетической комиссии Свердловской области

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.10.2019

по делу № А40-48305/19, принятое судьей Нариманидзе Н.А.

по заявлению Региональной энергетической комиссии Свердловской области

(ОГРН <***>)

к Федеральной антимонопольной службе (ОГРН <***>)

третьи лица: АО «Горэлектросеть», Прокуратура Свердловской области, Прокуратура г. Москвы

о признании недействительным приказа;

при участии:

от заявителя – не явился, извещен;

от заинтересованного лица – ФИО2 по доверенности от 19.02.2019;

от третьих лиц – АО «Горэлектросеть» - не явился, извещен; Прокуратура Свердловской области – не явился, извещен; Прокуратура г. Москвы - ФИО3 удостоверение;

установил:

решением Арбитражного суда г. Москвы от 22.10.2019 в удовлетворении заявленных Региональной энергетической комиссией Свердловской области требований о признании незаконным приказа Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2018 № 1584/18, отказано.

Региональная энергетическая комиссия Свердловской области не согласившись с принятым решением, обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления по мотивам, изложенным в жалобех.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвуют АО «Горэлектросеть», Прокуратура Свердловской области, представители в судебное заседание не явились, информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена в картотеке арбитражных дел в сети Интернет в соответствии со ст. 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представители явившиеся в судебное заседание поддержали свои доводы и возражения.

Законность и обоснованность принятого решения проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что в соответствии с приказом Федеральной антимонопольной службы от 20.03.2018 № 340/18 в период с 26.03.2018 по 23.05.2018 проведена внеплановая выездная проверка Региональной энергетической комиссии Свердловской области.

По результатам проверки антимонопольным органом составлен акт от 23.05.2018 № 57 и издан приказ от 19.11.2018 № 1584/18 «Об отмене решений Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении цен (тарифов) для АО «Горэлектросеть», Екатеринбург».

Согласно приказу отменяется с 01.01.2019 постановление РЭК от 24.12.2014 № 256-ПК в части установления индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для АО «Горэлектросеть». Кроме этого к 01.01.2019 на РЭК возложена обязанность провести и отразить в экспертном заключении анализ экономической обоснованности включения в состав необходимой валовой выручки (НВВ) АО «Горэлектросеть» расходов за 2016-2018, анализ экономической обоснованности фактических затрат прошедших периодов регулирования; исключить из состава НВВ АО «Горэлектросеть» экономически необоснованные и неподтвержденные документально расходы на 2019; принять и ввести в действие решение об установлении долгосрочных параметров, тарифов на услуги по передаче электрической энергии в отношении АО «Горэлектросеть» с учетом выводов Федеральной антимонопольной службы; пересмотреть единые котловые тарифы на территории Свердловской области. Об исполнении приказа от 19.11.2018 № 1584/18 Региональной энергетической комиссии Свердловской области в течение 10 рабочих дней с даты принятия решения, предусмотренного п. п. 3 - 6 настоящего приказа, необходимо проинформировать антимонопольный орган, представив надлежащим образом заверенные копии: решений Региональной энергетической комиссии Свердловской области, принятие которых предписано; протоколов заседания Правления Региональной энергетической комиссии Свердловской области, на которых принимались указанные решения; экспертных заключений по делу об установлении цен (тарифов), в которых отражены результаты исполнения приказа.

Считая приказ незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из соответствия оспариваемого акта действующему законодательству.

Рассмотрев повторно материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей лиц, явившихся в судебное заседание, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта, исходя из следующего.

Согласно п. 1 ст. 29.2 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» государственный контроль (надзор) за регулируемыми государством ценами (тарифами) в электроэнергетике осуществляется в том числе уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (федеральный государственный контроль (надзор) в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Порядок установлен Положением о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов), утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 № 543, подп. «а» п. 30 определяет, что в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора) может быть выдано предписание об устранении выявленных нарушений. При этом в соответствии с абз. 3 п. 3 ст. 21 Закона об электроэнергетике в рамках осуществления полномочий, предусмотренных Законом об электроэнергетике, федеральные органы исполнительной власти вправе направлять в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений законодательства Российской Федерации об электроэнергетике.

В соответствии с п. 5.3.2.2 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331 Федеральная антимонопольная служба выдает (направляет) предписания, обязательные для исполнения, в том числе органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством об электроэнергетике, законодательством о государственном регулировании тарифов.

Таким образом, при издании приказа антимонопольный орган действовал в пределах предоставленных ему полномочий.

Довод заявителя относительно того, что при проведении плановой выездной проверки антимонопольным органом имели место факты привлечения к проведению мероприятия по контролю лиц, не имеющих полномочий на осуществление контрольно-надзорных мероприятий, противоречит имеющимся в материалах дела доказательствам.

Приказ ФАС России от 20.03.2018 № 340/18 «О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области» принят в соответствии со Сводным планом проведения плановых проверок Федеральной антимонопольной службы на 2018, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.12.2017 № 1831/17.

План проверок согласован с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 31.10.2016 № 1106.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 03.04.2018 № 413/18 «О внесении изменений в приказ от 20.03.2018 № 340/18 «О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области» внесены изменения в состав инспекции Федеральной антимонопольной службы, а именно в состав инспекции включен главный специалист-эксперт отдела рассмотрения жалоб, досудебного урегулирования споров и разногласий в электроэнергетике и теплоснабжении Управления регионального тарифного регулирования Федеральной антимонопольной службы - ФИО4

ФИО4 как уполномоченный член инспекции допущен должностными лицами РЭК Свердловской области к проведению проверочных мероприятий, в том числе допущен к месту нахождения органа регулирования (620075, Екатеринбург, проспект Ленина, дом 34) сотрудниками РЭК Свердловской области, ему представлены материалы тарифных дел регулируемых организаций, являющихся предметом проверки, кроме того сотрудники РЭК Свердловской области представляли указанному члену инспекции пояснения по принятым тарифным решениям и обосновывающим документам.

Таким образом, на момент проведения проверки орган регулирования уведомлен о том, что ФИО4 является уполномоченным на проведение плановой выездной проверки РЭК Свердловской области членом инспекции антимонопольного органа.

На момент проведения проверки возражения против участия ФИО4, как уполномоченного члена инспекции от заявителя не поступало.

Доводы о нарушении антимонопольным органом процедуры при проведении проверки, отклоняются, поскольку опровергаются имеющимся в материалах дела доказательствам.

Согласно ч. 4 ст. 12 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

Положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ определяют датой начала выездной проверки дату прибытия инспекции на объект проверяемого лица. То есть, начало проверки связано с совершением действий в отношении проверяемого лица.

Проверка начата 26.03.2018.

В соответствии с ч. 12 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений.

При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

Судом установлено, что на акт проверки РЭК Свердловской области направлены возражения (исх. от 02.07.2018 № 01-82/4058, вх. от 11.07.2018 № 11170/18.

Между тем, доводы, изложенные в возражениях, документально не подтверждены заявителем, в связи с чем антимонопольным органом в адрес РЭК Свердловской области направлены запросы от 16.08.2018 № МО/64546/18 и от 06.09.2018 № СП/71427/18 о предоставлении необходимых копий документов, которые бы подтверждали обоснованность учтенных РЭК Свердловской области расходов.

Несмотря на неоднократность запросов и достаточный срок для их исполнения, соответствующие документы заявителем не представлены.

Оспариваемый приказ принят по результатам плановой выездной проверки, проведенной на основании приказа Федеральной антимонопольной службы от 20.03.2018 № 340/18.

Копия приказа получена РЭК Свердловской области, что заявителем не оспаривается.

Довод заявителя о несостоятельности претензий антимонопольного органа к экономической обоснованности тарифных решений, отклоняется, исходя из Правил № 1178, согласно которых регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и устанавливает срок ее проведения, назначает экспертов из числа своих сотрудников. При этом, экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать оценку достоверности данных, приведенных в предложениях об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; оценку финансового состояния организации, осуществляющей регулируемую деятельность; анализ основных технико-экономических показателей за 2 предшествующих года, текущий год и расчетный период регулирования; анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов; анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность; сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования; анализ соответствия расчета цен (тарифов) и формы представления предложений нормативно-методическим документам по вопросам регулирования цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; анализ соответствия организации критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям.

В силу п. 28 Правил № 1178 основания, по которым отказано во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, указываются в протоколе.

В данном случае антимонопольным органом установлено, что в нарушение Правил № 1178 экспертные заключения РЭК Свердловской области не содержат анализа экономической обоснованности затрат регулируемых организаций со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, на основании которых определен размер учитываемых расходов в необходимой валовой выручке регулируемых организаций.

Предусмотренная законодательством в области государственного регулирования цен (тарифов) обязанность органов регулирования проводить анализ экономической обоснованности расходов, включенных в состав НВВ регулируемых организаций, в том числе, полное отражение данного анализа в экспертном заключении, подтверждается, в том числе, сложившейся судебной практикой.

Однако, в представленных экспертных заключениях по ряду статей расходов, заявленных организацией, не отражен анализ их экономической обоснованности со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, в этой связи установить экономически обоснованный уровень расходов не представляется возможным.

В представленных экспертных заключениях по ряду статей расходов, заявленных организацией, не отражен анализ их экономической обоснованности со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, в этой связи установить экономически обоснованный уровень расходов не представляется возможным.

Приказом Федеральной антимонопольной службы установлено отсутствие экономического обоснования расходов по ряду статей затрат.

На страницах 2-14 приказа подробно указано, по каким статьям и на каком основании приведенное в экспертных заключениях обоснование не является достаточным, а также указаны конкретные документы, которые должны иметься в тарифном деле для подтверждения экономической обоснованности учтенных РЭК Свердловской области расходов.

Довод заявителя об отсутствии правовых оснований для отмены тарифного решения по правилам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 № 123 противоречит действующему законодательству.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 № 543 утверждено Положение о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов).

Пунктом 5 Положения № 543 указаны средства осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов).

В пункте 30 Положения № 543 указаны меры, которые применяются в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора), одной из которых является отмена решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения, а также принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения и принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об установлении цен (тарифов) в области газоснабжения, государственное регулирование которых осуществляется в соответствии с законодательством.

Пунктом 4 Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 № 123, предусмотрено, что федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может рассмотреть вопрос об отмене решения по собственной инициативе на основании материалов, подтверждающих наличие нарушений, указанных в п. 1 настоящих Правил.

Таким образом, антимонопольный орган, осуществляя контроль в области регулируемых государством цен (тарифов), руководствуясь положениями п. 4 Правил, вправе рассмотреть вопрос об отмене решений органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) по собственной инициативе.

Учитывая изложенное, рассмотрение вопроса об отмене решений органа регулирования, принятых с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в области электроэнергетики и теплоснабжения, и решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения, принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществляется по инициативе антимонопольного органа, в том числе по результатам проведения контрольных мероприятий в форме проведения проверки.

Кроме того, под превышением полномочий органом регулирования следует понимать любое нарушение нормативных правовых актов, регулирующих порядок и процедуру установления регулируемых цен (тарифов).

Указанным постановлением не предусмотрено право органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулировать тарифы в связи с отнесением средств на реализацию программ.

С учетом изложенного, вывод суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований является правомерным.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются, оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы, не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.10.2019 по делу № А40-48305/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судьяТ.Т. Маркова

СудьиД.Е. Лепихин

М.В. Кочешкова