Постановление от 26 апреля 2024 г. по делу № А40-165927/2023

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Москва

27.04.2024                                                                              Дело № А40-165927/2023


Арбитражный суд Московского округа в составе судьи Шевченко Е.Е.,

рассмотрев без вызова сторон кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Центральному федеральному округу

на решение от 13.10.2023

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 25.12.2023

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятые в порядке упрощенного производства

по делу № А40-165927/2023

по заявлению ФИО1

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Центральному федеральному округу

об оспаривании определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении,

третье лицо: акционерное общество «Почта России»,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене определения Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Центральному федеральному округу (далее – управление) от 14.07.2023 № ОО-77/18/3308 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В качестве третьего лица в деле участвует акционерное общество «Почта России» (далее также – АО «Почта России», общество).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 13.10.2023, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2023, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе управление просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, и принять по делу новый судебный акт.

Вместе с тем, как следует из кассационной жалобы, управление не согласно с обоснованием, содержащимся в обжалуемых судебных актах, считает оспариваемое определение законным. По мнению управления, именно в связи с этим заявление ФИО1 не подлежало удовлетворению, а не по причине истечения срока давности привлечения общества к административной ответственности в период рассмотрения дела судом первой инстанции.

По доводам жалобы, управление обоснованно при вынесении оспариваемого определения руководствовалось пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» ограничены правовые основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий (проверок) (далее – Постановление № 336) и подлежащими применению положениями статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), в том числе положениями части 3.1 статьи 28.1. Поступившее в управление обращение ФИО1 не являлось основанием для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия в отношении АО «Почта России» как оператора связи.

В отзыве на кассационную жалобу ФИО1 возражает против ее удовлетворения и просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

В отзыве на кассационную жалобу АО «Почта России» просит отменить обжалуемые судебные акты в части выводов судов о незаконности оспариваемого определения управления.

Кассационная жалоба рассмотрена в порядке упрощенного производства с применением норм статей, содержащихся в главе 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 288.2 АПК РФ кассационные жалобы на решения арбитражного суда первой инстанции и постановления арбитражного суда апелляционной инстанции, принятые по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде кассационной инстанции судьей единолично без вызова сторон.

Изучив материалы дела, доводы, изложенные в кассационной жалобе и в отзывах на нее, суд округа пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как установили арбитражные суды, ФИО1 обратился в управление с заявлением о привлечении АО «Почта России» к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в связи с несоблюдением срока пересылки почтового отправления № 12757282006507.

По доводам обращения ФИО1, заявленное нарушение было совершено АО «Почта России» 17.06.2023.

Определением от 14.07.2023 № ОО-77/18/3308 управление отказало в возбуждении дела об административном правонарушении, руководствуясь частью 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ, Постановлением № 336, пунктом 46 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Приказом Минкомсвязи России от 31.07.2014 № 234 (содержащего обязательные требования), в связи с тем, что поступившее в управление обращение ФИО1 не является основанием для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия в отношении АО «Почта России» как оператора связи.

Не согласившись, ФИО1 оспорил данное определение в судебном порядке.

Разрешая спор, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями пункта 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, части 3 статьи 28.1 КоАП РФ, указали, что при разрешении вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении на основании поступившего сообщения (заявления) физического или юридического лица административный орган в пределах своих полномочий обязан проверить и оценить, содержатся ли в таком сообщении (заявлении) данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. При этом суды решили, что содержащейся в представленных документах информации было достаточно для возбуждения административным органом в отношении АО «Почта России» производства по делу об административном правонарушении, составления протокола об административном правонарушении.

В связи с этим суды признали необоснованными доводы управления об отсутствии в рассматриваемом случае права на проведение проверки действий АО «Почта России» в целях установления обоснованности жалобы ФИО1 и, как следствие, для возбуждения дела об административном правонарушении.

По сути, суды исходили из  того, что положения Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее также – Закон № 248-ФЗ) и Постановления № 336 не содержат правовых норм, ограничивающих возможность возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении нарушений обязательных требований, выявленных не по результатам контрольных (надзорных) мероприятий. В связи с этим в случае, если заявленное нарушение выявлено в ходе рассмотрения материалов, поступивших из административного органа или от гражданина, орган вправе возбудить дело об административном правонарушении.

Тем самым, как следует из судебных актов, управление обязано было оценить заявление ФИО1 и представленные ФИО1 документы на предмет того, является ли это заявление поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, и содержат ли они достаточные данные о признаках административного правонарушения.

Между тем суды признали не подлежащим удовлетворению заявление ФИО1 о признании незаконным и отмене оспариваемого определения об отказе в возбуждении  дела о об административном правонарушении, указав со ссылкой на пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, что на дату изготовления резолютивной части решения суда (09.10.2023) и мотивированного решения суда (13.10.2023), такой срок истек. При этом суды отметили, что на момент обращения ФИО1 в управление срок давности привлечения АО «Почта России» к административной ответственности не истек.

Данные выводы судов о применении норм материального права ошибочны.

Ранее применение положений КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении не было связано с законодательством о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.

Между тем в последующем был принят Федеральный закон от 14.07.2022 № 290-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – Закон № 290-ФЗ), которым применение положений КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении было увязано с законодательством о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.

Законом № 290-ФЗ в статью 28.1 КоАП РФ была включена часть 3.1 (дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1-3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2-3.4 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса), части 3.2-3.4 и изменена редакция примечания к статье 28.1 к КоАП РФ (изложена в следующем виде: положения частей 3.1 и 3.2 настоящей статьи распространяются на случаи возбуждения дел об административных правонарушениях, выражающихся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» или Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

При этом положения части 3 статьи 28.1 КоАП РФ в редакции Закона № 290-ФЗ были изложены в следующем виде: дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 настоящей статьи.

То есть часть 3 статьи 28.1 КоАП РФ в прежней редакции была дополнена словами «за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 настоящей статьи».

В данном случае, как следует из судебных актов, речь идет о заявлении гражданина, содержащего данные, указывающие на событие административного правонарушения, то есть о пункте 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ.

В связи с этим при рассмотрении спора подлежали применению нормы части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ.

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было установлено, что Правительство Российской Федерации в 2022 году вправе принимать решения, предусматривающие особенности организации и осуществления видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в отношении которых применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, Закона № 248-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 19.12.2022 № 519-ФЗ, от 25.12.2023 № 625-ФЗ пункт 1 статьи 18 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ стал предусматривать норму о том, что Правительство Российской Федерации вправе принимать такие решения в 2022, 2023 и 2024 гг.).

Исходя из данных положений Федерального закона Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», которым в пункте 3 установило, что в 2022-2024 годах (с учетом последующих изменений) в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно по указанным в пункте 3 основаниям.

С началом применения положений статьи 28.1 КоАП РФ в редакции Закона № 290-ФЗ (25.07.2022) должны учитываться особенности возбуждения дела об административных правонарушениях, введенные данным Законом.

При этом пункт 3 части 3 статьи 1 Закона № 248-ФЗ, предусматривающий норму о том, что для целей данного Закона к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю не относятся производство и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, не может трактоваться как исключающий применение положений статьи 28.1 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении, изложенных в новой редакции.

В данном случае идет речь именно о возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии с приведенными положениями КоАП РФ.

Как следует из судебных актов, оспариваемое определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении принято 14.07.2023, то есть после 25.07.2022.

При этом, как следует из судебных актов, под основания и случаи, предусмотренные в качестве исключений в статье 28.1 КоАП РФ и пункте 3 Постановления № 336, рассматриваемые по делу отношения с участием ФИО1 и АО «Почта России» не подпадают.

В частности, согласно пункту 2 части 3.5 статьи 28.1 КоАП РФ без проведения контрольных (надзорных) мероприятий во взаимодействии с контролируемым лицом орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, может возбудить дело об административном правонарушении предусмотренном частью 4 статьи 14.1 в части грубого нарушения лицензионных требований, выразившегося в необеспечении оператором связи требований к сетям и средствам связи для проведения оперативно-разыскных мероприятий) КоАП РФ, в случае, предусмотренном пунктом 2 части 1 настоящей статьи.

При этом пунктом 2 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ к поводами к возбуждению дела об административном правонарушении отнесены поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Тем самым, исключение, предусмотренное пунктом 2 части 3.5 статьи 28.1 КоАП РФ, в рассматриваемое случае (возбуждение дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ по обращению гражданина) не применимо. 

Как указано в Апелляционном определении Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 24.11.2022 № АПЛ22-503 с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 14.07.2022 № 290-ФЗ в статью 28.1 КоАП РФ, анализ приведенных законоположений позволяет прийти к выводу о том, что дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не может быть возбуждено без проведения контрольного (надзорного) мероприятия, проверки и оформления акта по результатам такого мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом.

Отмечено, что в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 5 названной статьи).

Таким образом, оснований для вывода о необоснованности, несоответствия закону оспариваемого определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении у судов не имелось.

Указывая на истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, суды также упустили, что в данном случае идет речь о признании незаконным и отмене определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

При этом, как следует из судебных актов, срок давности привлечения к административной ответственности истек в период рассмотрения дела судом первой инстанции, а не при вынесении оспариваемого определения, в связи с чем  истечение такого срока не могло рассматриваться судом первой инстанции в качестве основания для отказа в удовлетворении заявления ФИО1

Как указано в пункте 19.2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации  от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», в случае принятия арбитражным судом решения об отмене постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении или определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении материалы дела о соответствующем административном правонарушении направляются административному органу, постановление (определение) которого было отменено, для рассмотрения.

Поэтому истечение срока давности привлечения к административном ответственности может и должно быть проверено и учтено административным органом при повторном рассмотрении заявления о возбуждении дела об административном правонарушении в случае признания незаконным и отмене судом ранее принятого определения административного органа об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении с учетом его содержания, обстоятельств  по иным основаниям.

Таким образом, суды неправильно применили нормы материального права при разрешении спора.

Вместе с тем результат рассмотрения дела является верным: заявление ФИО1 о признании незаконным и отмене определения управления от 14.07.2023 № ОО-77/18/3308 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении не подлежало удовлетворению.

То обстоятельство, что заявление не подлежало удовлетворению в силу иного обоснования – соответствия закону оспариваемого определения (а не истечения срока давности привлечения к административной ответственности) – не повлияло на исход дела.

Согласно части 3 статьи 288.2 АПК РФ основаниями для пересмотра в порядке кассационного производства указанных в части 1 настоящей статьи решений и постановлений являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела (и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов).

В связи с этим, принимая во внимание положения части 3 статьи 288.2 АПК РФ, обжалуемые судебные акты отмене не подлежат.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 285-287, 288.2, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 13.10.2023 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2023 по делу № А40-165927/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.


Судья                                                                                                             Е.Е. Шевченко