Постановление от 7 февраля 2020 г. по делу № А15-104/2018




АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А15-104/2018
г. Краснодар
07 февраля 2020 года
Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 февраля 2020 года.


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Андреевой Е.В., судей Калашниковой М.Г. и Мацко Ю.В., в отсутствие в судебном заседании заявителя − администрации городского округа «город Каспийск» (ИНН 0545011427, ОГРН 1050545006489), заинтересованного лица − Управления Федеральной антимонопольной службы России по Республике Дагестан (ИНН 0562044239, ОГРН 1020502629795), третьих лиц: Гусейнова А.С. и Абдуллаева Р.М-К., извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично посредством размещения информации о движении дела на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в открытом доступе, рассмотрев кассационную жалобу администрации городского округа «город Каспийск» на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2019 по делу № А15-104/2018, установил следующее.

Администрация городского округа «город Каспийск» (далее – администрация) обратилась в арбитражный суд к Управлению Федеральной антимонопольной службы России по Республике Дагестан (далее – управление) с заявлением о признании недействительными решения и предписания от 01.12.2017 по делу № 04-74/2017.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя привлечены Гусейнов А.С. и Абдуллаев Р.М-К.

Решением суда от 31.07.2019 признаны недействительными пункты 1 и 2 решения управления от 01.12.2017 по делу № 04-74/2017 и предписание от 01.12.2017 по делу № 04-74/2017, как не соответствующие требованиям антимонопольного законодательства. В удовлетворении заявления о признании недействительным пункта 3 решения управления отказано.

Постановлением апелляционного суда от 15.11.2019 решение суда от 31.07.2019 в части признания недействительными пунктов 1 и 2 решения от 01.12.2017 по делу № 04-74/2017 и предписания от 01.12.2017 по делу № 04-74/2017 отменено; в удовлетворении заявления администрации в данной части отказано. В остальной части решение оставлено без изменения. Судебный акт мотивирован тем, что Правила землепользования и застройки городского округа «город Каспийск», утвержденные решением Собрания депутатов ГО «город Каспийск» от 01.10.2013 №146 (далее − Правила землепользования), признаны незаконными по причине отсутствия в них карты градостроительного зонирования. В случае противоречия местных правовых актов Федеральному закону применяется Федеральный закон (Земельный кодекс Российской Федерации).

В кассационной жалобе администрация просит отменить постановление апелляционного суда в части отказа в признании недействительными пунктов 1 и 2 решения управления от 01.12.2017 по делу № 04-74/2014 и предписания от 01.12.2017 по делу № 04-74/2014 и принять новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, вывод апелляционного суда о том, что решением Собрания депутатов городского округа «город Каспийск» от 15.04.2015 № 230 «О протесте прокурора города на Решение Собрания депутатов городского округа «город Каспийск» от 01.10.2013 № 146 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа «город Каспийск»"» Правила землепользования признаны несоответствующими закону, противоречит градостроительному регламенту, поскольку в указанном Решении не содержится такая норма. Решение Верховного Суда Республики Дагестан от 12.05.2016 по делу № 33а-1696/2016 о признании Правил землепользования вынесено после принятия постановления администрации от 16.06.2015 № 601 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка» (далее − постановление № 601). При этом до признания судом недействительными Правил землепользования администрация руководствовалась указанной картой (схемой) градостроительного зонирования г. Каспийска, считая его приложением к Правилам землепользования. Учитывая вышеизложенное, является неправомерным вывод апелляционного суда о том, что на момент принятия постановления № 601 карта градостроительного зонирования г. Каспийск отсутствовала. Вывод апелляционного суда о том, что до принятия решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка следовало проводить публичные слушания по указанному вопросу, не основан на законе.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить судебный акт без изменения, указывая на его законность и обоснованность.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании договора купли-продажи земельного участка от 28.01.2015 за Гусейновым А.С. зарегистрировало право собственности на земельный участок с кадастровым номером 05:48:000054:50 (далее − земельный участок) площадью 600 кв. м (категория земель − земли населенных пунктов − земельные участки индивидуальных жилых домов), расположенный по адресу: Республика Дагестан, г. Каспийск, ул. Бекенезская, 32 (свидетельство о государственной регистрации права от 28.01.2015 серии 05АА978526).

Постановлением № 601 администрация изменила вид разрешенного использования указанного земельного участка со строительства индивидуального жилищного строительства на строительство 3- этажного с мансардой многоквартирного жилого дома, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2013 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьями 4.5,6,10 Правил землепользования и генерального плана городского округа «город Каспийск» (далее − генеральный план).

На основании договора купли-продажи земельного участка от 23.06.2016 за гражданином Абдуллаевым Р.М.К. зарегистрировано право собственности на спорный земельный участок (категория земель − земли населенных пунктов − под строительство трехэтажного жилого дома, расположенного по адресу: Республика Дагестан, г. Каспийск, ул. Бекензская, д. 32), о чем в Едином государственном реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним 24.10.2014 сделана запись регистрации № 05-05/012-05/148/010/2016-2240/2.

Разработанный начальником Управления по строительству и архитектуры администрации ГО «город Каспийск» генеральный план спорного земельного участка утвержден постановлением администрации от 25.12.2015 № 1287.

В соответствии с приказом управления от 02.02.2016 № 12 (сводный план проведения проверок на 2016 год размещен на официальном сайте прокуратуры Республики Дагестан) проведена плановая выездная проверка в отношении администрации на предмет соответствия антимонопольному законодательству предоставления земельных участков. По результатам проверки составлен акт проверки от 15.04.2016 № 11. По итогам проведенной проверки управление приняло решение от 01.12.2017 по делу № 04-74/2017, которым администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее − Закон о защите конкуренции), в связи с изданием акта (постановление № 601) об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка, в обход процедуры, предусмотренной земельным и антимонопольным законодательством. Пунктом 2 решения предусмотрено выдать администрации предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а пунктом 3 решения − передать материалы дела № 04-74/2017 о нарушении антимонопольного законодательства уполномоченному должностному лицу управления для решения вопроса о возбуждении в отношении виновных лиц административного производства.

Кроме того, администрации выдано предписание от 01.12.2017 по делу № 04-74/2017, согласно которому ей необходимо в течение 14 рабочих дней со дня получения настоящего предписания прекратить нарушение законодательства, а именно: отменить постановление № 601; принять меры в рамках любого доступного и обеспечивающего достоверность и полноту оценки способа оценки разницы между любыми правами пользования земельным участком с видом разрешенного использования со «строительство индивидуального жилого дома» на вид разрешенного использования «строительство 3-хэтажного с мансардой многоквартирного жилого дома» либо путем приведения спорного земельного участка в состояние, в котором он был до принятия постановления № 601.

Администрация, не согласившись с принятыми управлением решением и предписанием, обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования в части признания недействительными пунктов 1 и 2 решения управления от 01.12.2017 по делу № 04-74/2017 и предписания от 01.12.2017 по делу № 04-74/2017, как не соответствующих требованиям антимонопольного законодательства.

Апелляционный суд, отменяя решение суда первой инстанции в части признания недействительными пунктов 1 и 2 решения управления от 01.12.2017 по делу № 04-74/2017 и предписания от 01.12.2017 по делу № 04-74/2017 и отказывая в указанной части в удовлетворении заявленных требований, обоснованно руководствовался следующим.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе на земли населенных пунктов. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок использования земель населенных пунктов определяется в соответствии с зонированием их территорий. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Земельные участки могут использовать в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Согласно вышеназванной статье Земельного кодекса Российской Федерации возможность самостоятельного выбора разрешенного использования земельных участков поставлена законодателем в зависимость от видов использования, предусмотренных зонированием территорий. Данное положение конкретизировано в пункте 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которой предусмотрено, что без дополнительных разрешений и согласования правообладателями выбираются основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Частью 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Из пункта 14 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» следует, что в целях обеспечения перехода к конкурентным процедурам предоставления прав на земельные участки для строительства установлено, что с 01.01.2010 при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется

В силу пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вплоть до принятия в установленном данным Кодексом порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 31.12.2012, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением установленных законом случаев, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 – 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

Апелляционный суд отметил, что применение данной нормы не исключает возложенной на орган местного самоуправления обязанности по исполнению норм Земельного кодекса Российской Федерации и антимонопольного законодательства. Изменение вида разрешенного использования земельного участка соответственно изменяет порядок и условия использования конкретного земельного участка, в том числе порядок и условия предоставления такого земельного участка на каком-либо праве. При этом, особенности предоставления земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, урегулированы в статье 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается, за исключением случаев, указанных в пункте 2 статьи 39.3 Кодекса, а также случаев приведения аукционов по продаже таких земельных участков в соответствии со статьей 39.18 Кодекса.

Апелляционный суд установил, что обращение прокурора в суд с заявлением об отмене Правил землепользования связано с отсутствием приложенной к ним карты градостроительного зонирования, что не позволяет определить к какой зоне относится тот или иной земельный участок.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11.12.2019 № 20-АПА19-10 с учетом изменения решения Верховного Суда Республики Дагестан от 22.05.2019 признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования.

Кроме того, апелляционный суд указал, что администрация сослалась на нарушение управлением антимонопольного законодательства, поскольку при рассмотрении дела № 04-74/2017 администрация письмом от 15.06.2019 № 1508 сообщила о том, что согласно Схемы территориального зонирования г. Каспийск, приложения к Правилам землепользования (действовавшей на момент изменения вида разрешенного использования), ссылка на которую содержится в пункте 1 статьи 6 указанных Правил, спорный земельный участок находится в общественной деловой зоне (ЖД1). Сама схема территориального зонирования г. Каспийск не представлена со ссылкой на то, что она не сохранилась.

Кроме того, администрация заявила, что согласно выкопировке из схемы территориального зонирования Генерального плана г. Каспийска, утвержденного Решением Собрания депутатов городского округа «город Каспийск» от 01.10.2013 № 147, спорный земельный участок выделен бледно-красным цветом и расположен в зоне Ж1.

Согласно статьи 5 Правил землепользования Ж1 − это зона многоквартирной жилой застройки зданиями высокой этажности (5-9 этажей и выше).

Оценивая указанные обстоятельства, апелляционный суд критично отнесся к представленной администрацией выкопировке из схемы территориального зонирования Генерального плана г. Каспийска, поскольку состоялся факт признания Правил незаконными исключительно по причине отсутствия в них карты градостроительного зонирования, что не позволяет определить к какой зоне относится та или иная территория городского округа.

Таким образом, оценив указанные обстоятельства, апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что изменение вида разрешенного использования земельного участка проведено в обход публичных процедур, предусмотренных частью 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации. Следовательно, является правильным вывод апелляционного суда о доказанности управлением нарушений администрацией положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы кассационной жалобы по существу направлены на переоценку доказательств, которые апелляционный суд оценил с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2019 по делу № А15-104/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.


Председательствующий Е.В. Андреева

Судьи М.Г. Калашникова

Ю.В. Мацко