Постановление от 15 мая 2017 г. по делу № А45-13931/2016

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А45-13931/2016


Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2017 года


Постановление изготовлено в полном объёме 15 мая 2017 года



Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Григорьева Д.В.

судей Черноусовой О.Ю.

Шабановой Г.А.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи,рассмотрел кассационную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение от 14.11.2016 Арбитражного суда Новосибирской области (судья Векшенков Д.В.) и постановление от 01.02.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Усанина Н.А., Хайкина С.Н.) по делу № А45-13931/2016 по заявлению публичного акционерного общества «Авиакомпания «Сибирь» (633104, Новосибирская область, город Обь-4, ИНН 5448100656, ОГРН 1025405624430) к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасностипо Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзорув сфере транспорта (630091, Новосибирская область, город Новосибирск, Красный проспект, 44, ИНН 5406553541, ОГРН 1095406039860)об оспаривании предписания в части.

В заседании принял участие представитель публичного акционерного общества «Авиакомпания «Сибирь» – Майоров А.Н. по доверенности от 27.06.2014.

Суд установил:

публичное акционерное общество «Авиакомпания «Сибирь» (далее – общество, ПАО «Авиакомпания «Сибирь») обратилось в Арбитражныйсуд Новосибирской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1, 3-14 предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – управление, уполномоченный орган) от 08.04.2016 ЗС № 2016.03-10.30-ТБ.

Решением от 14.11.2016 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 01.02.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда, признаны недействительными пункты 1, 3-14 оспариваемого предписания.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, управление просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводовсудов обстоятельствам дела, и принять новый судебный акт об отказев удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя кассационной жалобы, обществом допущены нарушения Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утверждённых приказом Минтранса России от 08.02.2011 № 40 (далее – Требования № 40).

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.

Определением от 25.04.2017 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа рассмотрение кассационной жалобы откладывалось до 11.05.2017.

Проверив в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на неё и выступлении присутствовавшего в заседании представителя общества, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в период с 14.03.2016 по 08.04.2016 управлением проведена плановая выездная проверка ПАО «Авиакомпания «Сибирь» по вопросам соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения транспортной безопасности.

В ходе указанной проверки выявлены факты нарушения пунктов 5.6.12, 5.13, 5.14, 5.24, 5.25, 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3, 22.3.4, 22.3.6, 26.3.1, 26.3.2, 26.3.3, 26.3.5 Требований № 40:

1. отсутствует порядок передачи данных с инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности уполномоченным подразделениям Федеральной службой безопасности России, Министерства внутренних дел России, а также территориальному управлению Ространснадзора;

2. не осуществлена в полном объёме специальная профессиональная подготовка, повышение квалификации, переподготовка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определёнными законодательством Российской Федерации. Из 256 КВС на 14.03.2016 только 61 КВС прошли обучение как лица, ответственные за ТБ на ТС. Также прошли обучение из состава сил обеспечения транспортной безопасности общества: Краюшкин А.В., Емелин В.В., Шапиро А.Р., Людчик Д.В;

3. допущены к работе на должностях, указанных в номенклатуре (перечне) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ТС, а также привлекаются к исполнению обязанностей по защите ТС от актов незаконного вмешательства в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности сотрудники сил обеспечения транспортной безопасности, не аттестованные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4. отсутствует круглосуточное непрерывное функционирование постов (пунктов) управления обеспечением транспортной безопасности ТС, а также накопление, обработка и хранение в электронном виде данных с видеокамер, установленных перед пилотской кабиной;

5. отсутствует видеонаблюдение за действиями сил транспортной безопасности в пункте управления обеспечением транспортной безопасности (пилотской кабине ВС: -А319, -А320, -А321, -В767);

6. ВС В767 ПАО «Авиакомпания «Сибирь» не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ВС (в соответствии с представленным планом ТБ ВС);

7. не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне ВС (в соответствии с представленным планом ТБ ВС);

8. ВС В767 ПАО «Авиакомпания «Сибирь» не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени (в соответствии с представленным планом ТБ ВС);

9. ВС В767 ПАО «Авиакомпания «Сибирь» не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими выявление проникновения подготовленного нарушителя на ВС и к критическим элементам ВС (в соответствии с представленным планом ТБ ВС);

10. ВС В767 ПАО «Авиакомпания «Сибирь» не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими проведение досмотра ВС в целях обеспечения транспортной безопасности(в соответствии с представленным планом ТБ ВС);

11. А319, А320, А321 ПАО «Авиакомпания «Сибирь» не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ВС (в соответствии с представленными планами ТБ);

12. ВС: А319, А320, А321 ПАО «Авиакомпания «Сибирь» не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени (в соответствии с представленными планами ТБ);

13. ВС: А319, А320, А321 ПАО «Авиакомпания «Сибирь» не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими выявление проникновения подготовленного нарушителя на ТС и к критическим элементам ТС (в соответствии с представленными планами ТБ);

14. ВС: А319, А320, А321 ПАО «Авиакомпания «Сибирь» не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими проведение досмотра ТС в целях обеспечения транспортной безопасности (в соответствии с представленными планами ТБ);

В целях устранения выявленных нарушений выдано предписание от 08.04.2016 ЗС № 2016.03-10.30-ТБ, которым на общество возложена обязанность устранить нарушения Требований № 40 по пунктам 1-14 в срок до 01.07.2017.

Не согласившись с нарушениями, указанными в пунктах 1, 3-14 данного предписания, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные обществом требования, суды первой и апелляционной инстанций сочли, что требования, содержащиеся в оспариваемых пунктах предписания, не могут быть выполнены обществом в установленный срок.

Оставляя без изменения обжалуемые судебные акты, суд кассационной инстанции исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств спора.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу указанной нормы права предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо, индивидуального предпринимателя может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определённый срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Неопределённость и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Правовое регулирование отношений, возникающих в процессе обеспечения транспортной безопасности, осуществляется Федеральным законом от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон № 16-ФЗ).

В соответствии со статьёй 8 Закона № 16-ФЗ приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 № 40 утверждены Требования № 40.

Указанные Требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее – ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (далее – АНВ) (пункт 2 Требований № 40).

Требования применяются в отношении ОТИ и ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации (пункт 3 Требований № 40).

Пунктом 4 Требований № 40 предусмотрено, что требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС.

Названными Требованиями на субъект транспортной инфраструктуры возложены обязанности, в том числе по обеспечению порядка функционирования инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности, включая порядок передачи данных с таких систем, уполномоченным подразделениям федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта (далее – порядок передачи данных с инженерно-технических систем) (пункт 5.6.12), круглосуточного непрерывного функционирования постов (пунктов) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС, а также накопление, обработку и хранение в электронном виде данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности и передачу указанных данных в соответствии с установленным порядком уполномоченным подразделениям федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориальные управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, в соответствии с утверждёнными планами обеспечения транспортной безопасности (пункт 5.24), видеонаблюдения за действиями сил транспортной безопасности на КПП и постах (пунктах) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС (пункт 5.25), видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС и на путях прохода в салон (кабину) ТС (пункт 22.3.1), видемониторинг объектов видеонаблюдения в салоне ТС (пункт 22.3.2), передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени (пункт 22.3.3), выявление проникновения подготовленного нарушителя на ТС и к критическим элементам ТС (пункт 22.3.4), проведение досмотра ТС в целях обеспечения транспортной безопасности (пункт 22.3.6), видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС и на путях прохода в салон (кабину) ТС (пункт 26.3.1), передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени (пункт 26.3.2), выявление проникновения подготовленного нарушителя на ТС и к критическим элементам ТС (пункт 26.3.3), проведение досмотра ТС в целях обеспечения транспортной безопасности (пункт 26.3.5).

Пунктом 5.14 Требований № 40 предусмотрено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан допускать к работе на должностях, указанных в номенклатуре (перечне) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, а также привлекать к исполнению обязанностей по защите ОТИ и/или ТС от АНВ в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности только сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, аттестованных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из содержания предписания от 08.04.2016 ЗС № 2016.03-10.30-ТБ следует, что выявленные управлением нарушения, включают в себя две группы: – не оснащение воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, отсутствие круглосуточного непрерывного функционирования пункта управления обеспечением транспортной безопасности (пункты 1, 4-14, предписания); – допуск сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, не аттестованных в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3 предписания).

Статьёй 9 Закона № 16-ФЗ установлен порядок планирования и реализации мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС.

Частью 1 статьи 9 Закона № 16-ФЗ на субъекта транспортной инфраструктуры возложена обязанность разработки плана обеспечения транспортной безопасности на основании результатов проведённой оценки уязвимости объекта инфраструктуры.

Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

В соответствии с пунктом 2 статьи 9 Закона № 16-ФЗ, пунктами 2, 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утверждённого приказом Минтранса России от 11.02.2010 № 34, план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты ОТИ или ТС от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции и утверждается компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Компетентным органом, утверждающим планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС на воздушном транспорте, в соответствии с пунктом 5.14.3 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 396, является Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация).

Административным регламентом Федерального агентства воздушного транспорта по предоставлению государственной услуги по утверждению планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утверждённым приказом Минтранса России от 06.03.2013 № 73 (далее – Приказ), установлен порядок действий заявителя и компетентного органа, а также перечень документов, которые предоставляются в компетентный орган, и перечень документов, которыми руководствуется компетентный орган при предоставлении государственной услуги.

Субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпания) проводит оценку уязвимости и в дальнейшем, на основании её результатов, осуществляет подготовку и направление в компетентный орган (Росавиацию) на утверждение план обеспечения транспортной безопасности. После его утверждения компетентным органом субъектом транспортной инфраструктуры (авиакомпании) осуществляется практическая реализация положений плана обеспечения транспортной безопасности.

При этом компетентный орган обязан отказать в утверждении плана обеспечения транспортной безопасности в случае несоответствия содержания плана требованиям по обеспечению транспортной безопасности.

Таким образом, действующее законодательство связывает реализацию рассматриваемого положения Требований № 40 субъектами транспортной инфраструктуры с фактом наличия у них разработанного и утверждённого компетентным органом плана обеспечения транспортной безопасности.

Следовательно, план обеспечения транспортной безопасности, утверждённый Федеральным агентством воздушного транспорта, фактически является исполнительным документом по обеспечению транспортной безопасности на транспортном средстве.

Поскольку воздушные суда эксплуатируются обществом в соответствии с требованиями стандартов Международной организации гражданской авиации (подпункт «Ь» пункта 13.2.3 Приложения № 6 «Эксплуатация воздушных судов» часть I «Международный коммерческий воздушный транспорт. Самолеты» к Конвенции о международной гражданской авиации) с учётом особенностей обеспечения состояния защищённости от актов незаконного вмешательства, действующих на воздушном транспорте и основанные на стандартах Международной организации гражданской авиации (далее – ИКАО), определённых Приложением 17 «Безопасность. Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» к Чикагской Конвенции о Международной гражданской авиации от 1944 года, участником которой в 1991 году Российская Федерация была признана как правопреемник СССР, оборудованы системой видеонаблюдения, покрывающей в зависимости от типа воздушного судна, его взлётной массы и пассажировместимости соответствующие зоны наблюдения, что непосредственно отражено в планах обеспечения транспортной безопасности авиакомпании, которые прошли процедуру утверждения в Росавиации в соответствии с требованиями части 2 статьи 9 Закона № 16-ФЗ, суды обеих инстанций обоснованно указали на отсутствие нарушений нормам действующего законодательства вменяемыми обществу в качестве прямого неисполнения пунктов 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3 Требований № 40.

Судами установлено, что ПАО «Авиакомпания «Сибирь» осуществляет деятельность по обеспечению транспортной безопасности в полном соответствии с планом обеспечения транспортной безопасности, разработанным специально для воздушных судов общества, с учётом их специфики как объектов, на которых обеспечивается транспортная безопасность, а также особенностей внесения изменений в их конструкцию, прошедшим процедуру утверждения Западно-Сибирским межрегиональным территориальным управлением воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта 29.09.2015, то есть до проведения управлением проверки.

При этом конструктивно-технические характеристики воздушного суда не предусматривают возможности установки и подключения дополнительного оборудования и оснащения воздушного судна техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне воздушных судов, а также обеспечивающими передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени без существенного вмешательства в конструкцию воздушного судна.

Учитывая, что общество вправе эксплуатировать воздушный транспорт только при наличии документов, подтверждающих их лётную годность (состояние воздушного судна, при котором оно соответствуют типовой конструкции и способно обеспечивать его безопасную эксплуатацию), суды сочли, что ПАО «Авиакомпания «Сибирь» не может модифицировать конструкцию воздушных судов по своему усмотрению, поскольку любые изменения должны пройти процедуру согласования.

Кроме того, отметили, что у общества отсутствует возможность по согласованию изменения в конструкций воздушных судов, поскольку оно не обладает информацией о том, какие именно технические средства (с какими функциональными свойствами) нужно на нем установить. По этой же причине ПАО «Авиакомпания «Сибирь» не может осуществлять запись и передачу данных с инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности уполномоченным подразделениям ФСБ России, МВД России и территориальному управлению Ространснадзора. Данный факт отражён в планах обеспечения транспортной безопасности.

Указывая обществу на отсутствие на воздушных судах круглосуточного функционирования пункта управления обеспечением транспортной безопасности, управление не учло, что таким пунктом является кабина пилотов, чьё круглосуточное функционирование невозможно, что прямо отражено в планах обеспечения транспортной безопасности общества.

При этом доказательства того, что системы видеонаблюдения, которыми оборудованы воздушные судна общества, не отвечают предъявляемым к ним необходимым стандартам, в том числе установленным Международной организацией гражданской авиации (ИКАО) и отражённым в приложении № 6 «Эксплуатация воздушных судов» и приложении № 17 «Безопасность. Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» к Конвенции о международной гражданской авиации (Чикаго, 1944 год), управлением в материалы дела не представлены.

Судами установлено и управлением не оспаривается факт отсутствия на момент выдачи оспариваемого предписания необходимой нормативной базы для исполнения Требований № 40, а также технических средств обеспечения транспортной безопасности, отвечающих требованиям Закона № 16-ФЗ.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии у общества объективной возможности для выполнения требований пунктов 1, 4-14 предписания от 08.04.2016.

Отклоняя доводы управления о неправомерном допуске обществом к работе сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, не аттестованных в соответствии с законодательством Российской Федерации, суды обоснованно указали, что на момент проверки законодательство, регулирующие порядок проведения такой аттестации, отсутствовало.

С учётом изложенного арбитражные суды правомерно удовлетворили заявленные обществом требования, признав недействительными пункты 1, 3-14 оспариваемого предписания.

Доводы кассационной жалобы свидетельствуют о несогласии управления с выводами судов первой и апелляционной инстанций, которые сделаны на основе надлежащей оценки доказательств и установленных обстоятельств дела, не опровергают выводы судов и не подтверждают нарушение или неправильное применение судами норм материального и процессуального права.

Оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов в соответствии со статьёй 288 АПК РФ не имеется.

постановил:

решение от 14.11.2016 Арбитражного суда Новосибирской областии постановление от 01.02.2017 Седьмого арбитражного апелляционногосуда по делу № А45-13931/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьёй 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий Д.В. Григорьев


Судьи О.Ю. Черноусова


Г.А. Шабанова