Решение от 25 марта 2024 г. по делу № А49-258/2024

Арбитражный суд Пензенской области

Кирова ул., д. 35/39, Пенза г., 440000,

тел.: +78412-52-99-97, факс: +78412-55-36-96, http://www.penza.arbitr.ru


ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А49-258/2024
город Пенза
25 марта 2024 года
Резолютивная часть решения объявлена 20 марта 2024 года.

В полном объеме решение изготовлено 25 марта 2024 года.

Арбитражный суд Пензенской области в составе судьи Бояриновой О.А. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Асавиной В.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пензенской области ИНН <***>, ОГРН <***> (ФИО1 ул., 39А д., Пенза г., 440000) к Государственному бюджетному учреждению «Научно-исследовательский институт территориального планирования и урбанистики» (ФИО1 ул., 156 д., Пенза г., 440008) о привлечении к административной ответственности,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО2 – начальника отдела землеустройства, мониторинга земель, кадастровой оценки недвижимости, геодезии и картографии (доверенность № 25 от 06.03.2024, диплом), ФИО3 – заместителя начальника отдела правового обеспечения (доверенность № 29 от 15.03.2024, диплом),

от лица, привлекаемого к административной ответственности, – ФИО4 – начальника отдела организационно-правовой и кадровой работы (доверенность № 1 от 15.02.2024, диплом),

установил:

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пензенской области (далее – заявитель, Административный орган, Управление) обратилось 18.01.2024 в арбитражный суд с заявлением (т. 1 л. д. 2-7) о привлечении Государственного бюджетного учреждения «Научно-исследовательский институт территориального планирования и урбанистики» (далее - лицо, привлекаемое к ответственности, Учреждение, «ГБУ «НИИТПУ») к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

От лица, привлекаемого к административной ответственности, 04.03.2024 поступил письменный отзыв на заявление (т. 1 л. д. 68 - 69). В отзыве на заявление «ГБУ «НИИТПУ» просило производство по делу об административном правонарушении прекратить, указало, что в его действиях отсутствует состав административного правонарушения, а так же на нарушения процедуры привлечения к административной ответственности при проведении проверки и составлении протокола об административном правонарушении (т. 1 л. д. 68-69).

18.03.2024 по системе «Мой Арбитр» от Управления поступили письменные пояснения по вопросу основания проведения проверки, а так же в отношении доводов, изложенных в отзыве на заявление «ГБУ «НИИТПУ» (т. 1 л. д. 96 -97).

18.03.2024 по системе «Мой Арбитр» от ГБУ «НИИТПУ» поступило письменное ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных документов в обоснование доводов, приведенных в отзыве на заявление (т. 1 л. д. 101-146, т. 2 л. д. 1-12).

В судебном заседании представители административного органа заявление поддержали, просили привлечь Учреждение к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, выразившегося в осуществлении геодезической и картографической деятельности в виде подготовки материалов по установлению и изменению границ населенных пунктов и границ зон с особыми условиями использования территории для дальнейшего внесения сведений в ЕГРН без специального (разрешения) лицензии.

Представитель ГБУ «НИИТПУ» просил отказать в удовлетворении заявления административного органа. В обоснование совей позиции представитель лица, привлекаемого к административной ответственности, пояснил следующее. Согласно уставу «ГБУ «НИИТПУ» является некоммерческой организацией, созданной в целях реализации полномочий Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области. Работы по геодезической и картографической деятельности проводятся при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности в рамках государственного задания, которое формирует и утверждает Министерство градостроительства и архитектуры Пензенской области, в связи с чем наличие специального (разрешения) лицензии для такой деятельности не требуется. Так же представитель Учреждения указал, что протокол об административном правонарушении составлен с грубыми процессуальными нарушениями КоАП РФ: в протоколе об от 11.12.2023 не отражена дата совершенного правонарушения, при составлении протокола, лицо, присутствующее при его составлении – директор «ГБУ «НИИТПУ» не был ознакомлен с процессуальными правами и гарантиями. Кроме этого, представитель ГБУ «НИИТПУ» указал на пропуск трехмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ

Исследовав материалы дела, заслушав пояснения представителей заявителя и лица, привлекаемого к административной ответственности, арбитражный суд установил следующее.

Государственное бюджетное учреждение «Научно-исследовательский институт территориального планирования и урбанистики» зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц, основной государственный регистрационный номер <***>.

В рамках осуществления полномочий в сфере федерального государственного контроля (надзора) в области геодезии и картографии Управлением Росреестра по Пензенской области в соответствии с частью 2 статьи 24 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" проводились мероприятия по выявлению юридических лиц, осуществляющих с 01.01.2023 предпринимательскую деятельность на территории Пензенской области без специального разрешения (лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности). Управлением Росреестра по Пензенской области в рамках своих полномочий 01.08.2023 был направлен запрос № 04-0424/23 в филиал Публично-правовой компании «Роскадастр» по Пензенской области (далее – филиал ППК «Роскадастр» по Пензенской области), с целью учета сведений об объектах контроля (т. 1 л. д. 27).

На данный запрос филиалом ППК «Роскадастр» по Пензенской области с письмом от 17.08.2023 № 23/1-1463 был направлен перечень юридических лиц, подготавливающих материалы по установлению и (или) изменению границ населенных пунктов и границ зон с особыми условиями использования территории, сведения о которых были внесены филиалом ППК «Роскадастр» по Пензенской области в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН). В результате анализа поступившей информации была выявлена организация, выполняющая лицензируемый вид работ, не имея на это специального разрешения (лицензию), а именно ГБУ «Научно-исследовательский институт территориального планирования и урбанистики» («ГБУ «НИИТПУ») (т. 1 л. д. 23-26).

05.10.2023 Управлением был направлен запрос в адрес ГБУ «НИИТПУ» с просьбой предоставить документы, на основании которых данной организацией были подготовлены материалы по установлению и изменению границ населенных пунктов и границ зон с особыми условиями использования территории для дальнейшего внесения сведений в ЕГРН (л. д. 21-22). Письмо направлено заказным письмом с уведомлением и получено ГБУ «НИИТПУ» 18.10.2023.

16.11.2023 Управлением в филиал ППК «Роскадастр» по Пензенской области был направлен запрос от 16.11.2023 № 04-06613-СД/23 о предоставлении информации о подготовленных ГБУ «НИИТПУ» в период с 01.01.2023 по 15.11.2023 материалах по установлению и изменению границ населенных пунктов и границ зон с особыми условиями использования территории, сведения о которых были внесены Филиалом ППК «Роскадастр» по Пензенской области в Единый государственный реестр недвижимости (т. 1 л. д. 16).

Письмами филиала «ППК Роскадастр» по Пензенской области от 20.11.2023 № 23/10-1933 и от 21.11.2023 № 23/10-1936 в Управление поступила информация о подготовленных «ГБУ «НИИТПУ» материалах по установлению и изменению границ населенных пунктов, сведения о которых были внесены в Единый государственный реестр недвижимости (т. 1 л. д. 17 -20, 80 -83).

По результатам обработки и анализа, представленных филиалом «ППК Роскадастр» по Пензенской области сведений Управление пришло к выводу том, что ГБУ «НИИТПУ» осуществляет геодезическую и картографическую деятельность в отсутствие соответствующей лицензии.

Должностным лицом административного органа в отношении Учреждения в присутствии директора ГБУ «Научно-исследовательский институт территориального планирования и урбанистики» ФИО5 11.12.2023 составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

На основании положений части 3 статьи 23.1 КоАП РФ в обоснование заявленных требований административным органом данный протокол представлен в суд с заявлением о привлечении ГКУ «Научно-исследовательский институт территориального планирования и урбанистики» к административной ответственности.

Арбитражный суд считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению на основании следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении предпринимательской деятельности конкретного вида, требующего согласно действующему законодательству наличия специального разрешения (лицензии).

Объективной стороной правонарушения является осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение обязательно. Таким образом, в целях установления наличия в действиях субъекта объективной стороны указанного правонарушения подлежат установлению факты осуществления субъектом предпринимательской деятельности, наличия нормативно установленной обязанности лицензирования такой предпринимательской деятельности и отсутствия у субъекта соответствующей лицензии (разрешения).

Отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, регламентированы Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее – Закон о лицензировании) лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом, в соответствии с федеральными законами, указанными в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности.

Понятие "лицензионные требования" как совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования, дано в пункте 7 статьи 3 Закона о лицензировании.

Положением о лицензировании геодезической и картографической деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2020 N 1126 (далее - Положение N 1126) утвержден порядок лицензирования геодезической и картографической деятельности.

В соответствии с пунктом 42 части 1 статьи 12 Закона о лицензировании, пунктом 1 Положения N 1126 (в редакции Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 170-ФЗ) и Постановления Правительства Российской Федерации от 29.11.2021 N 2082 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2020 N 1126" далее - Постановление N 2082, вступивших в силу с 01.03.2022) лицензированию подлежит геодезическая и картографическая деятельность (за исключением указанных видов деятельности, осуществляемых личным составом Вооруженных Сил Российской Федерации в целях обеспечения обороны Российской Федерации, а также при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности, недропользования), в результате которой осуществляются создание (обновление) государственных топографических карт или государственных топографических планов, государственных геодезических сетей, государственных нивелирных сетей и государственных гравиметрических сетей, геодезических сетей специального назначения, в том числе сетей дифференциальных геодезических станций, определение параметров фигуры Земли и гравитационного поля в этих целях, установление, изменение и уточнение прохождения государственной границы Российской Федерации, установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, границ зон с особыми условиями использования территории (далее - геодезическая и картографическая деятельность).

В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 30 декабря 2015 г. N 431-ФЗ "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 431-ФЗ) федеральный государственный контроль (надзор) в области геодезии и картографии осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами (далее - органы федерального государственного надзора в области геодезии и картографии).

Положение о федеральном государственном надзоре в области геодезии и картографии утверждается Правительством Российской Федерации.

Уполномоченными на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области геодезии и картографии, являются должностные лица Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2009 г. N 457 утверждено Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (далее Положение от 1 июля 2009 г. N 457).

Названным Положением от 1 июля 2009 г. N 457 закреплено, что Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе геодезии и картографии, организации инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации, федерального государственного контроля (надзора) в области геодезии и картографии.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности федерального государственного земельного контроля (надзор); федерального государственного контроля (надзор) в области геодезии и картографии.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2021 г. N 1001 утверждено Положение о федеральном государственном надзоре в области геодезии и картографии (далее - Положение № 1001), которым установлен порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в области геодезии и картографии.

В соответствии с пунктом 8 раздела II Положения № 1001 объектами федерального государственного контроля (надзора) в области геодезии и картографии (далее - объекты контроля) являются:

а) деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций (далее - контролируемые лица), в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования в области геодезии и картографии, в том числе предъявляемые к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие);

б) результаты деятельности контролируемых лиц, в том числе продукция (товары), работы и услуги, к которым предъявляются обязательные требования.

Пунктом 9 раздела II Положения № 1001 установлено, учет объектов контроля осуществляется посредством сбора, обработки, анализа и учета сведений об объектах контроля, представляемых Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальным органам в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, сведений, получаемых в рамках межведомственного взаимодействия, общедоступной информации, а также сведений, содержащихся в информационных системах Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с пунктом 5 статьи 205 АПК РФ по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к ответственности.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ к обстоятельствам, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении, относится, в том числе, наличие (отсутствие) события административного правонарушения и виновность лица в совершении административного правонарушения.

Согласно положениям частей 1-3 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Из материалов дела (в том числе протокола об административном правонарушении) усматривается, что ГБУ «НИИТПУ» вменяется в вину нарушение требований подпункта 42 пункта 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ, выразившееся в осуществлении картографической и геодезической деятельности, в результате которой осуществляется установление и изменение границ муниципальных образований и границ зон с особыми условиями использования территории для дальнейшего внесения сведений в ЕГРН, в отсутствие соответствующей лицензии.

При этом деяние Учреждения квалифицировано Управлением по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

Как видно из материалов дела и следует из пояснений административного органа 16.11.2023 Управлением в филиал Публично-правовой компании «Роскадастр» по Пензенской области (далее - ППК «Роскадастр» по Пензенской области) был направлен запрос № 04-06613-СД/23 о предоставлении информации о подготовленных ГБУ «НИИТПУ» в период с 01.01.2023 по 15.11.2023 материалах по установлению и изменению границ населенных пунктов и границ зон с особыми условиями использования территории, сведения о которых были внесены Филиалом в Единый государственный реестр недвижимости (т. 1 л. д. 16).

На указанный запрос 21.11.2023 от филиала ППК «Роскадастр» по Пензенской области в Управление поступил ответ № 23/10-1936 от 21.11.2023, в котором указана информация (согласно приложению) о подготовленных Государственным бюджетным учреждением «Научно - исследовательский институт территориального планирования и урбанистики» в период с 01.01.2023 по 15.11.2023 материалах по установлению и изменению границ населенных пунктов, сведения о которых были внесены в Единый государственный реестр недвижимости (т. 1 л. д. 17- 20).

В своем отзыве и в ходе судебного разбирательства представитель ГБУ «НИИТПУ» пояснил, что Учреждение является некоммерческой организацией, созданной в целях реализации полномочий Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области. Работы по геодезической и картографической деятельности проводятся при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности в рамках государственного задания, которое формирует и утверждает Министерство градостроительства и архитектуры Пензенской области, все картографические работы выполняются в рамках осуществления градостроительной деятельности. А поскольку, градостроительная деятельность не подпадает под действия пункта 42 статьи 12 Закона о лицензировании и пункта 1 Положения N 1126, постольку лицензия на осуществление геодезической и картографической деятельности Учреждению не требуется.

Согласно представленного в материалы дела Устава ГБУ «НИИТПУ», утвержденного приказом Министерством градостроительства и архитектуры Пензенской области от 12.10.2023 № 467/00 (далее – Устав) (том 1 л. д. 102-107) собственником имущества и Учредителем Учреждения является Пензенская область в лице Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области (далее - Учредитель) (п. 1.2. Устава).

Учреждение является некоммерческой организацией, созданной в реализации полномочий Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области и не преследует извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности (п. 1.3. Устава). Основной целью деятельности Учреждения является выполнение работ, оказания услуг для обеспечения полномочий Учредителя, ради которых Учреждение создано. Предметом деятельности Учреждения является выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения реализации полномочий в сфере градостроительства, проектирования и архитектуры, предусмотренных законодательством (п. 2.1. и 2.2. Устава)

Все выше изложенное подтверждает существующее положение ГБУ «НИИТПУ», в силу которого оно обеспечивает осуществление ряда функций Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области в рамках государственного задания.

Следовательно, если Учреждение проводит геодезическую и картографическую деятельность при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности, лицензия на осуществление такой деятельности не требуется.

Согласно статьи 5 Закона N 431-ФЗ при осуществлении геодезической деятельности выполняются геодезические работы по определению координат и (или) высот точек земной поверхности, пространственных объектов, изменений во времени указанных координат и высот, по определению параметров фигуры Земли, ее гравитационного поля в этих целях, а также по созданию геодезических сетей (в том числе геодезических сетей специального назначения), государственных нивелирных сетей и государственных гравиметрических сетей (пункт 1).

При осуществлении картографической деятельности выполняются картографические работы по сбору и обработке пространственных данных в целях обеспечения возможности их последующего отображения на планах, картах и в атласах (в том числе в электронной форме), включая фотограмметрические и топографические работы, в том числе работы по созданию специальных и топографических карт и (или) планов или иных картографических материалов, предусмотренных настоящим Федеральным законом (пункт 2).

Выполнение геодезических и картографических работ при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности, землеустройства, недропользования, иной деятельности, в том числе при установлении, изменении и уточнении прохождения Государственной границы Российской Федерации (включая ее делимитацию, демаркацию), при установлении, изменении границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципальных образований, регулируется настоящим Федеральным законом (пункт 3).

Таким образом, положения статьи 5 Закона № 431-ФЗ предусматривает выполнение геодезических и картографических работ в том числе и при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности, которая лицензированию не подлежит,

Вместе с тем, административным органом в ходе проверочных мероприятий не было установлено, какие именно документы представлялись ГБУ «НИИТПУ» в филиал ППК «Роскадастр» по Пензенской области и в целях осуществления какой именно деятельности составлялись такие документы. Указанное обстоятельство требовало проверки административным органом, при этом дополнительные запросы о предоставлении уточняющей информации Управлением не делались, что подтверждается представителями административного органа в судебном заседании.

Представленный ответ на запрос № 23/10-1936 от 21.11.2023 и приложения к нему (т. 1 л. д. 17-20) допускает возможность, что работы, проводимые ГБУ «НИИТПУ» связаны с осуществлением градостроительной деятельности. Но для целей квалификации деяния, как образующего состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, обязательным условием в рассматриваемом случае является установление факта, что геодезическая и картографическая деятельность осуществлялась вне связи с осуществлением градостроительной и кадастровой деятельности.

Материалы дела не содержат доказательства, безусловно свидетельствующие о том, что работы по установлению и изменению границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, границ зон с особыми условиями использования территории, осуществляемые Учреждением, не связаны с осуществлением градостроительной и кадастровой деятельность. Поэтому суд приходит к выводу, что в действиях Учреждения отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, следовательно, отсутствует событие административного правонарушения.

Помимо этого, ГБУ «НИИТПУ» является бюджетным учреждением, основная цель деятельности которого обеспечения исполнения функций в сфере градостроительной деятельности учредителя – Министерства градостроительства и архитектуры на основании заданий последнего.

Часть 2 статьи 14.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии). Следовательно, ещё одним квалифицирующим признаком административного правонарушения является осуществления без специального разрешения (лицензии) именно предпринимательской деятельности, то есть деятельности в целях извлечения прибыли.

Исходя из положений Устава, Учреждение может осуществлять такую деятельность. Но она не является ни единственной, ни основной для Учреждения. Следовательно, совершённые Учреждением деяния (при условии наличия достаточных оснований считать доказанным, что эти деяния по своему содержанию представляют собой осуществление такого вида деятельности, для которого требуется специальное разрешение (лицензия)) могут образовывать состав рассматриваемого административного правонарушения в случае осуществления соответствующего вида деятельности в связи с осуществлением предпринимательской деятельности. Но в данном случае административный орган не проверял, совершало ли Учреждение вменяемые действия в связи с выполнением заданий Учредителя (не являющиеся предпринимательской деятельностью), либо с целью извлечения прибыли по гражданско-правовым договорам с иными лицами.

Данное обстоятельство также не позволяет квалифицировать вменяемое деяние по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, в связи с отсутствием доказательства квалифицирующего признака.

Кроме того, статьей 4.5 КоАП РФ установлен срок давности привлечения к административной ответственности, согласно которой, с учетом правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2019 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "СПСР-ЭКСПРЕСС", постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном, в частности, статьей 14.1 КоАП РФ, не может быть вынесено по истечении двух месяцев, а по делу об административном правонарушении рассматриваемому судьей - по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Заявитель вменяет Учреждению совершение деяния, состоящего в оформлении документации по границам населенных пунктов в период с 7 апреля по 9 ноября 2023 года. То есть речь может идти о длящемся правонарушении.

Днем совершения административного правонарушения в данном случае являлась бы дата, когда в Управление поступили сведения от филиала «ППК Роскадастр» по Пензенской области о подготовленных «ГБУ «НИИТПУ» материалах, в данном случае это - 21.11.2023.

То есть на момент вынесения настоящего решения срок давности привлечения ГБУ «НИИТПУ» к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, равный трем месяцам (как подлежащее рассмотрению судьей) с момента совершения предполагаемого правонарушения, определяемого когда административный орган получил сведения филиала «ППК Роскадастр» по Пензенской области (22.11.2023), истек.

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Указанное обстоятельство является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Довод ГБУ «НИИТПУ» о нарушении Управлением процедуры привлечения его к административной ответственности, а именно при составлении протокола об административном правонарушении директор ГБУ «Научно-исследовательский институт территориального планирования и урбанистики» ФИО5 не был ознакомлен с процессуальными правами и гарантиями, подтверждается материалами дела и не опровергнут административным органом.

В силу части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии с частями 3 и 4 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Таким образом, в ходе производства по делу об административном правонарушении административный орган обязан обеспечить установленные в положениях статей 25.1, 25.4 и 28.2 КоАП РФ гарантии защиты прав лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

В представленном протоколе об административном правонарушении об от 11.12.2023 (т. 1 л.д. 76 -77) в разделе Права и обязанности лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении отсутствует роспись директора «ГБУ «НИИТПУ» ФИО5, присутствовавшего при составлении протокола, а стоит подпись заместителя начальника отдела ФИО6 – должностного лица, составившего протокол.

Представитель Учреждения в судебном заседании настаивал, что директору «ГБУ «НИИТПУ» ФИО5 права не разъяснялись.

Представители административного органа в судебном заседании какие-либо пояснения по данному факту дать затруднились, указали на возможность технической ошибки (человеческого фактора).

Наличие в протоколе объяснений представителя Учреждения не свидетельствует о том, что он был ознакомлен с правами.

Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19.10.2021 N 2131-О, при оценке дефектов (недостатков), допущенных при составлении протокола об административном правонарушении и оформлении иных материалов дела, надлежит иметь в виду, что само по себе их наличие не может служить безусловным основанием для прекращения производства по делу на стадии его рассмотрения. На это, в частности, обращено внимание в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", разъяснившего нижестоящим судам необходимость дифференциации существенных и несущественных недостатков протокола об административном правонарушении и их последствий для рассмотрения дела об административном правонарушении, что, по сути, не препятствует рассмотрению дела об административном правонарушении и вынесению постановления о назначении административного наказания при выявлении таких недостатков протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу (пункт 4).

Суд полагает, что поскольку административным органом не представлено надлежащих доказательств, подтверждающих факт ознакомления при составлении протокола с правами директора Учреждения, а возможность устранения указанного недостатка при рассмотрении дела отсутствует, следовательно, данное нарушение порядка привлечения к административной ответственности носит существенный характер.

Ссылка лица, привлекаемого к ответственности, на не указание в протоколе об административном правонарушении от 11.12.2023 даты совершенного правонарушения, в рассматриваемом случае расценивается судом как несущественный недостаток в оформлении документации, поскольку дата совершения предполагаемого правонарушения установлена судом в ходе рассмотрения дела на основании документов, которые были получены Управлением до составления протокола об административном правонарушении, в порядке межведомственного взаимодействия.

Довод Учреждения об отсутствии информации в едином реестре контрольно-надзорных мероприятий о проведении КНМ в отношении ГБУ «НИИТПУ», проводимых в соответствии с Федеральным законом N 248-ФЗ, что свидетельствует о том, что Управлением было проведено КНМ без взаимодействия с контролируемым лицом, судом отклоняются в силу следующего.

В силу подпунктов 1 и 2 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, в том числе, является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, а так же поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Как следует из материалов дела, в рассматриваемом случае Управлением был проведен учет объектов контроля посредством сбора, обработки, анализа и учета сведений об объектах контроля в рамках межведомственного взаимодействия в соответствии с пунктами 8 и 9 раздела II Положения о федеральном государственном надзоре в области геодезии и картографии № 1001, т.е. без проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении Общества.

При этом производство по делу об административном правонарушении в соответствии с частью 4 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возбуждено в отношении Учреждения путем составления протокола об административном правонарушении.

Таким образом, поскольку в рассматриваемом случае Управление в отношении ГБУ «НИИТПУ» не проводились КНМ в порядке, предусмотренном Законом N 248-ФЗ, постольку положения указанного закона не подлежат применению к рассматриваемым правоотношениям, так как все действия по обнаружению данных, указывающих на наличие события правонарушения, совершены административным органом в порядке, предусмотренном Положением о федеральном государственном надзоре в области геодезии и картографии № 1001 и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу разъяснений, изложенных в пункте 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при рассмотрении дел об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в статье 1.5 КоАП РФ принципа административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу.

Реализация этого принципа заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях.

Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.

Из содержания приведенных норм вытекает, что событие и состав административного правонарушения, включая виновность лица, привлекаемого к ответственности, должны быть достоверно подтверждены представленными административным органом доказательствами, неопровержимо свидетельствующими об указанных обстоятельствах.

На основании вышеизложенного арбитражный суд приходит к выводу о недоказанности административным органом в действиях Учреждения события и состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, и соответственно об отсутствии оснований для удовлетворения требования административного органа о привлечении ГКУ «Научно-исследовательский институт территориального планирования и урбанистики» к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Судом разъясняется, что настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети Интернет.

По ходатайству указанных лиц копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 167 – 170, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

в удовлетворении заявления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пензенской области о привлечении Государственного бюджетного учреждения «Научно-исследовательский институт территориального планирования и урбанистики» (ОГРН <***>; ИНН <***>) к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказать.

Решение может быть обжаловано в десятидневный срок со дня принятия в апелляционном порядке в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Самара) через Арбитражный суд Пензенской области.


Судья О.А. Бояринова