Решение от 29 октября 2019 г. по делу № А11-5533/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

600025, г. Владимир, Октябрьский проспект, 14, http://vladimir.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А11-5533/2019
г. Владимир
29 октября 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена

22.10.2019

Решение в полном объеме изготовлено

29.10.2019


Арбитражный суд Владимирской области в составе судьи И.В. Кашликова, при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по иску Управления земельными ресурсами администрации города Владимира (600005, Октябрьский проспект, д. 47, г. Владимир; ОГРН <***>, ИНН <***>) к Владимирской области в лице Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области (600000, Октябрьский проспект, д. 21, г. Владимир; ОГРН <***>, ИНН <***>) при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора – Департамента имущественных и земельных отношения администрации Владимирской области (600000, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>), администрации <...>, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>) о взыскании 335 189 руб. 22 коп.

В судебном заседании участвуют:

от истца – ФИО2, представитель по доверенности от 30.10.2018 № 27-09/35;

от ответчика – ФИО3, представитель по доверенности от 27.09.2017 № ДФБНП-56-10-41 (сроком действия на три года);

от Департамента имущественных и земельных отношения администрации Владимирской области – ФИО4, представитель по доверенности от 09.01.2019 №3 (сроком до 31.12.2019);

от администрации города Владимира – ФИО2, представитель по доверенности от 01.04.2019 № 01-17/34;

установил:

Управления земельными ресурсами администрации города Владимира (истец) обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением к Владимирской области в лице Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области (ответчик) о взыскании убытков, связанных с исполнением государственных полномочий в сумме 335 189 руб. 22 коп.

Ответчик в отзыве от 14.05.2019 № ДФБНП-50-10-29 исковые требования не признал и просил в иске отказать. Также указал, что правовых оснований для предоставления субвенций после 01.01.2019 не имеется. Отношения между сторонами являются межбюджетными, и к ним не может быть применен порядок возмещения убытков, установленный Гражданским кодексом Российской Федерации. Истец, являясь работодателем выполняет функции и обязанности, определенные законодательством о труде, и следовательно выступает не как субъект предпринимательской деятельности, а как субъект трудовых правоотношений. Выплата заработной платы не является имущественным гражданским правом истца.

Департамент имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области в отзыве от 20.05.2019 № ДИЗО-4404/04-11 просил в иске отказать.

Администрация города Владимира в отзыве от 14.05.2019 № 27-50/95 исковые требования считает подлежащими удовлетворению.

Истец в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнил исковые требования и просил взыскать с Владимирской области в лице Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области убытки в сумме 381 743 руб. 48 коп. (дополнительные пояснения от 24.09.2019 № 27-50/209).

Уточнение заявленных требований арбитражным судом принято, в связи с чем, исковое заявление подлежит рассмотрению по существу с учетом уточнения.

Департамент имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области в дополнениях к отзыву от 24.09.2019 № ДИЗО-8356/04-11, от 22.10.2019 № ДИЗО-9187/04-11 указал, что Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрена возможность применения к бюджетным отношениям норм гражданского законодательства. Доводы, изложенные в судебных актах по делу № А51-20666/2017, не могут быть приняты судом, так как обстоятельства спора в указанном деле существенно отличаются от обстоятельств по настоящему делу.

Ответчик в дополнении к отзыву от 22.10.2019 пояснил, что по смыслу бюджетного законодательства субвенции местным бюджетам должны использоваться только для финансирования реализации государственных полномочий, а не для решения вопросов местного значения, к которым с 01.01.2019 относится распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Денежное содержание сотрудников органа местного самоуправления и прочие выплаты, произведенные истцом в январе 2019 года, не связаны с осуществлением городом Владимиром отдельных государственных полномочий в сфере земельных отношений и не может являться источником финансового обеспечения расходов местных бюджетов, связанных с выплатой денежного содержания сотрудников истца в 2019 году.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы и пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд установил следующее.

Законом Владимирской области от 10.05.2017 № 36-03 были перераспределены полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципального образования город Владимир и исполнительными органами государственной власти Владимирской области.

В статье 2 Закона № 36-ОЗ установлено, что уполномоченный администрацией Владимирской области исполнительный орган государственной власти в течение неограниченного срока осуществляет полномочия органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Законом Владимирской области от 10.05.2017 № 37-03 органы местного самоуправления муниципального образования город Владимир наделены отдельными государственными полномочиями исполнительного органа государственной власти Владимирской области по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории муниципального образования город Владимир.

В соответствии со статьей 8 Закона Владимирской области от 10.05.2017 № 37-03 финансирование государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет субвенций, предоставляемых бюджету муниципального образования из областного бюджета на соответствующий финансовый год и на плановый период. Объем средств, предоставляемых бюджету муниципального образования для обеспечения государственных полномочий, включает в себя расходы на оплату труда специалистов с начислениями, материальные затраты на обеспечение этой деятельности.

Порядок предоставления и распределения субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации на выполнение отдельных государственных полномочий регулируется статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Средства на предоставление субвенций предусматриваются в соответствующем бюджете.

Законом Владимирской области от 27.12.2017 № 124-03 муниципальному образованию город Владимир предусмотрены субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий Владимирской области в сфере земельных отношений в размере 4089 тыс. руб. на 2018 год, в размере по 3115,8 тыс. руб. на 2019, 2020 годы. В соответствии с ведомственной структурой расходов областного бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов субвенции предусмотрены Департаменту имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области.

В целях исполнения отдельных государственных полномочий по предоставлению земельных участков по согласованию с Департаментом имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области в штат управления земельными ресурсами администрации города Владимира введены 5 должностей в целях обеспечения взаимодействия между администрацией города Владимира и департаментом в части согласования проектов муниципальных правовых актов, договоров, соглашений (письмо ДИЗО от 25.10.2017 № ДИЗО-9162/05-11).

Распоряжением администрации города Владимира от 02.03.2018 № 129-р изменена численность муниципальных служащих управления земельными ресурсами администрации города Владимира с 39 единиц на 44 единицы, в штат управления земельными ресурсами администрации города Владимира введены должности: начальник отдела; заместитель начальника отдела; главный специалист -2 ед.; ведущий специалист. При этом структура управления земельными ресурсами администрации города Владимира не изменилась. Приказом начальника управления земельными ресурсами администрации города Владимира от 13.03.2018 № 103-п утверждено новое штатное расписание управления, в которое включено 5 штатных единиц.

На указанные должности приняты (переведены) работники: начальник отдела ведения архива и базы данных (исполнение отдельных государственных полномочий в сфере земельных отношений) ФИО5 - с 16.03.2018; заместитель начальника отдела аренды земельных участков и взыскания задолженности (исполнение отдельных государственных полномочий в сфере земельных отношений) ФИО6 - с 16.03.2018; главный специалист отдела аренды земельных участков и взыскания задолженности (исполнение отдельных государственных полномочий в сфере земельных отношений) ФИО7 - с 29.08.2018; ведущий специалист группы муниципального земельного контроля (исполнение отдельных государственных полномочий в сфере земельных отношений) - ФИО8 с 10.09.2018; главный специалист отдела экспертно-правовой и кадровой работы (исполнение отдельных государственных полномочий в сфере земельных отношений) - вакантная.

Законом Владимирской области от 06.12.2018 № 127-03 признан утратившим силу Закон Владимирской области от 10.05.2017 № 37-03 «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования город Владимир Владимирской области отдельными государственными полномочиями исполнительного органа государственной власти Владимирской области». Закон вступил в силу с 1 января 2019 года.

В связи с принятием закона Владимирской области от 06.12.2018 № 127-03 с 1 января 2019 года прекратилось исполнение органами местного самоуправления переданных государственных полномочий. Распоряжением администрации города Владимира от 29.11.2018 № 853-р изменена численность муниципальных служащих управления земельными ресурсами администрации города Владимира с 44 единиц на 39 единиц. Приказом начальника управления от 30.11.2018 № 361-п внесены соответствующие изменения в штатное расписание.

По мнению истца, в связи с тем, что финансирование заработной платы сокращаемых работников осуществлялось за счет средств субвенций из областного бюджета, финансирование расходов, связанных с прекращением исполнения отдельных государственных полномочий (обеспечение гарантий и выплата компенсаций при сокращении) также должно осуществляться за счет средств субвенций областного бюджета на выполнение отдельных государственных полномочий, так как данные расходы также связаны с выполнением государственных полномочий.

Иные денежные средства (кроме субвенций из областного бюджета) на оплату труда и на сокращение работников, принятых на период выполнения органом местного самоуправления отдельных государственный полномочий, в бюджете города Владимира на 2019 год не предусмотрены, в связи с отсутствием оснований, и в смете управления земельными ресурсами города Владимира отсутствуют.

Письмом от 12.12.2018 № 03-01/1350 администрация города Владимира обратилась в Департамент имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области с просьбой предусмотреть в бюджете Владимирской области на 2019 год трансферт для проведения организационно-штатных мероприятий в связи с сокращением специалистов, принятых для исполнения отдельных государственных полномочий в сфере земельных отношений в сумме 638 тыс.руб. В бюджете Владимирской области на 2019 год (Закон Владимирской области от 24.12.2018 № 131-ФЗ) муниципальному образованию город Владимир предусмотрены субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий Владимирской области в сфере земельных отношений в размере 3271,6 тыс. руб.

14 января 2018 года управление земельными ресурсами администрации города Владимира направило в Департамент имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области заявку на зачисление средств субвенций в размере 32 330 руб. на выплату заработной платы за 1-ю половину января 2019 года. Денежные средства не поступили.

В целях соблюдения прав работников при увольнении управление земельными ресурсами администрации города Владимира за счет средств, (целевая статья 9990000110), предусмотренных в смете на оплату труда муниципальных служащих, выполняющих полномочия органа местного самоуправления, выплатило заработную плату за январь 2019 года сотрудникам, предупрежденным о сокращении в размере 133 952 руб.

Таким образом, в связи с проведением мероприятий по сокращениюдолжностей, предусмотренных в штатном расписании для выполненияотдельных государственных полномочий исполнительного органа государственной власти администрации Владимирской области по предоставлению земельных участков, управление земельными ресурсами администрации города Владимира понесло убытки в размере 381 743 руб. 48 коп. (выплата работникам заработной платы за январь 2019 года, компенсации ФИО5 – 143 123 руб. 08 коп., уплата страховых взносов – 58 114 руб. 14 коп., выплата ФИО5 средний месячный заработок за второй месяц – 46 554 руб. 26 коп.).

По утверждению истца, нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации во взаимодействии с нормами Гражданского кодекса РФ предполагают возможность взыскания убытков, в том числе возникших в связи с непредоставлением субвенций на исполнение отдельных государственных полномочий. Имущественные отношения, между управлением земельными ресурсами администрации города Владимира и субъектом Российской Федерации - Владимирская область в лице его уполномоченных органов не основаны на административном или ином властном подчинении.

В бюджете города Владимира и в смете управления земельными ресурсами администрации города Владимира денежные средства для выплаты компенсаций лицам, замещавшим сокращенные должности, обеспечивающие выполнение государственных полномочий не предусмотрены. Произведя соответствующие выплаты за счет фонда оплаты труда работников управления земельными ресурсами города Владимира, выполняющих муниципальные полномочия, управление понесло убытки.

Вышеуказанные обстоятельства послужили истцу основанием для обращения в арбитражный суд с настоящим иском.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, арбитражный суд считает, что требование не подлежит удовлетворению на основании нижеследующего.

Бюджетный кодекс Российской Федерации регулирует отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением и др.

Согласно разъяснениям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в Постановлении от 30.11.2000 № 15-П, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71 - 73).

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регулируется Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В силу части 5 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Из части 6 указанной статьи следует, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации им одновременно передаются необходимые для осуществления этих полномочий материальные средства.

В соответствии со статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

При этом пунктом 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства муниципального образования устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (пункт 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу части 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Пунктом 4 Правил расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2005 № 625 в случае наделения законом субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

В период действия Законов Владимирской области от 10.05.2017 № 36-0З «О перераспределении полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципального образования город Владимир Владимирской области и исполнительными органами государственной власти Владимирской области» и № 37-0З «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования город Владимир Владимирской области отдельными государственными полномочиями исполнительного органа государственной власти Владимирской области» Управление земельными ресурсами осуществляло исполнение государственных полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории муниципального образования город Владимир Владимирской области, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности за счет предоставленных субвенций из бюджета Владимирской области.

Финансирование государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет субвенций, предоставляемых бюджету муниципального образования из областного бюджета на соответствующий финансовый год и на плановый период.

В 2018 году финансирование из областного бюджета было осуществлено в заявленном истцом объеме.

Законом Владимирской области от 06.12.2018 № 128-0З «О прекращении осуществления исполнительными органами государственной власти Владимирской области полномочий органов местного самоуправления муниципального образования город Владимир Владимирской области по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена» и Законом Владимирской области от 06.12.2018 №127-0З «О признании утратившим силу Закона Владимирской области «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования город Владимир Владимирской области отдельными государственными полномочиями исполнительного органа государственной власти Владимирской области» осуществление исполнительными органами государственной власти Владимирской области полномочий органов местного самоуправления муниципального образования город Владимир Владимирской области по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории муниципального образования город Владимир Владимирской области, прекращено с 01.01.2019.

Таким образом, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории муниципального образования город Владимир Владимирской области, с 01.01.2019 осуществляет Управление земельными ресурсами администрации города Владимира.

Истец ссылается на несение расходов, связанных с выплатой работникам заработной платы за январь 2019 года, компенсации, выходного пособия, оплате страховых взносов и полагает, что данные убытки должен возместить ответчик как уполномоченный орган по осуществлению контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории муниципального образования город Владимир Владимирской области.

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Таким образом, муниципальному служащему, оплата труда которого осуществляется за счет средств субвенций, выплаты должны производится за счет средств субвенций.

При этом начиная с 01.01.2019 субвенции ответчиком не производятся, в связи с принятием Законов Владимирской области от 06.12.2018 № 127-ОЗ, № 128-0З. Полномочиями по выплате заработной платы и других выплат в данном случае с 01.01.2019 наделен непосредственно сам истец.

В силу пункта 3 статьи 2 Гражданского кодекса к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Возмещение убытков в силу статей 15, 16 Гражданского кодекса Российской Федерации является мерой гражданской ответственности.

Согласно пункту 1 статьи 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям сторон относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса; межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (пункт 1 статьи 140 Бюджетного кодекса РФ).

Таким образом, требование, за рассмотрением и разрешением которого обратился в суд истец, вытекает из межбюджетных отношений и носит публично-правовой характер.

К бюджетным правоотношениям не применяются нормы гражданского законодательства, а соответственно, не могут быть применены нормы о гражданско-правовой ответственности в виде убытков.

Ссылка истца на судебные акты по делу № А51-20666/2017, судом во внимание не принимается, так как обстоятельства спора в указанном деле существенно отличаются от обстоятельств по настоящему делу.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения исковых требований истца не имеется, иск подлежит отклонению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины судом не рассматривается, поскольку истец освобожден от ее уплаты на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 110, 167-171, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



РЕШИЛ:

1.

В иске отказать.


2.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд, г. Владимир, через Арбитражный суд Владимирской области в течение месяца с момента его принятия.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа, г. Нижний Новгород, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.



Судья

И.В. Кашликов