Решение от 23 июля 2020 г. по делу № А59-1586/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

Дело А59-1586/2020

23 июля 2020 годаг. Южно-Сахалинск

Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 17 июля 2020 года, решение в полном объеме изготовлено 23 июля 2020 года.

Арбитражный суд Сахалинской области в составе:

председательствующего судьи Боярской О.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению акционерного общества «Авиакомпания «Аврора» (ОГРН <***> ИНН <***> адрес регистрации: 693023, <...>) к управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН <***> ИНН <***> адрес регистрации: 693007, <...>) о признании недействительным решения от 30 декабря 2019 года № 07-6418 об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, признании незаконным бездействие УФАС по Сахалинской области, возложении обязанности провести проверку обращения заявителя в отношении АО «Аэропорт Южно-Сахалинск»,

при участии в судебном заседании:

представители заявителя ФИО2, по доверенности № 01-03-09/179 от 05 декабря 2019 года (сроком действия по 31 декабря 2020 года), ФИО3, по доверенности № 01-03-09/175 от 01 октября 2019 года (сроком действия по 31 декабря 2020 года),

представитель Управления ФИО4, по доверенности № 28 от 20 декабря 2019 года (сроком действия по 20 декабря 2020 года),

представитель третьего лица АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» ФИО5, по доверенности № 64 от 24 декабря 2019 года (сроком действия по 31 декабря 2020 года),

у с т а н о в и л :

Акционерное общество «Авиакомпания «Аврора» обратилось в суд с заявлением о признании недействительным решения от 30 декабря 2019 года № 07-6418 об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, вынесенного Управлением ФАС по Сахалинской области, признании незаконным бездействия УФАС по Сахалинской области, возложении обязанности провести внеплановую проверку действий АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» на предмет соблюдения запретов, установленных статьей 10 Федерального закона «О защите конкуренции» по обращению заявителя от 09 июля 2019 года ( с учетом уточнения требований от 13 июля 2020 года том 2 л.д.30-31).

В обоснование заявления АО «Авиакомпания «Аврора» указало, что при выполнении собственных рейсов из аэропорта города Южно-Сахалинска по маршрутам внутренних воздушных линий оказывает убывающим пассажирам своими силами и средствами и за свой счет услуги по регистрации. 02 апреля 2019 года Авиакомпания обратилась в АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» с заявлением об установлении в отношении заявителя дополнительно к базовому сбору (тарифу), тариф, включающий только предоставляемые потребителю операции, за исключением услуг, объективная необходимость в которых у Авиакомпании отсутствует. Такое право Авиакомпании предусмотрено пунктом 1.14 Приказа Минтранса России № 241 от 17 июля 2012 года.

Поскольку АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» не ответило Авиакомпании, последняя 09 июля 2019 года направила жалобу на действия общества в Федеральную антимонопольную службу. Обращение АО «Авиакомпании «Аврора» было направлено в УФАС по Сахалинской области для проведения проверки изложенных доводов. УФАС по Сахалинской области первоначально уклонилось от рассмотрения обращения Авиакомпании и не вынесло никакого процессуального решения. Однако впоследствии, после повторного обращения Авиакомпании в ФАС России, Управление принято решение № 07-6418 от 30 декабря 2019 года об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Указанное постановление заявитель полагает незаконным и необоснованным, вынесенным без должной проверки доводов Авиакомпании. Кроме того просит признать незаконным бездействие УФАС по Сахалинской области по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства и обязать управление провести проверку действий АО «Аэропорт Южно-Сахалинск.

В судебном заседании представители заявителя настаивали на удовлетворении заявления.

Представитель УФАС по Сахалинской области не признал заявление по доводам отзыва. Указал, что заявляя о злоупотреблении АО «Аэропортом Южно-Сахалинск» своим доминирующим положением на рынке аэропортовых услуг, Авиакомпания не представила сведений об осуществлении заявителем этой деятельности самостоятельно. Обстоятельства, указанные в заявлении Авиакомпании, были предметом рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства № 07-2427 от 31 мая 2017 года и Арбитражного суда Сахалинской области по делу № А59-2465/2017. Доводы Авиакомпании были отклонены. В этой связи антимонопольным органом было отказано в возбуждении дела решением № 07-6418 от 30 декабря 2019 года (том 1 л.д. 48).

АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» в письменном отзыве заявление Авиакомпании не признало (том 1 л.д.112-115).

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

02 апреля 2019 года Авиакомпания обратилась в АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» с заявлением об установлении в отношении заявителя дополнительно к базовому сбору (тарифу), тариф, включающий только предоставляемые потребителю операции, за исключением услуг, объективная необходимость в которых у Авиакомпании отсутствует ( том 1 л.д.19-20).

В своем обращении Авиакомпания сослалась на положения пункта 1.14 Приказа Минтранса России № 241 от 17 июля 2012 года, утвердившего «Перечень и правила формирования тарифов и сборов за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации».

Поскольку на обращение Авиакомпании ответ не последовал, 09 июля 2019 года Авиакомпания обратилась с заявлением № 34.16/2019-1628 в Федеральную антимонопольную службу, которая письмом от 16 августа 2019 года № ВК/71473/19 направила обращение в УФАС по Сахалинской области для проверки изложенных доводов и принятия мер антимонопольного реагирования в случае выявления нарушений антимонопольного законодательства ( том 1 л.д.21-26).

11 сентября 2019 года заявителю был дан ответ, подписанный руководителем управления, по тексту которого следует, что вопросы, изложенные в обращении, являлись предметом разбирательства Сахалинским УФАС России, Арбитражным судом Сахалинской области, которыми подтверждена правомерность и экономическая обоснованность установленной АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» платы для АО «Авиакомпания «Аврора» ( том 1 л.д.27).

После повторного обращения Авиакомпании в Федеральную антимонопольную службу, Управлением ФАС России по Сахалинской области принято решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства от 30 декабря 2019 года № 07-64189. Указанное решение принято в процессуальной форме, предусмотренной статьей 44 Федерального закона «О защите конкуренции». Мотивы принятия решения аналогичные ответу от 11 сентября 2019 года (том 1 л.д. 34-35).

Полагая постановление незаконным, Авиакомпания обратилась в суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В статье 10 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) установлен перечень действий, отнесенных к числу запрещенных и квалифицируемых как действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе установление, поддержание монопольно высокой цены товара.

В пункте 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 года № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» (далее - Постановление Пленума № 30) разъяснено, что исходя из системного толкования положений статьи 10 ГК РФ и статей 3 и 10 Закона о защите конкуренции для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.

То есть при квалификации действий хозяйствующего субъекта по данному составу правонарушения необходимо, чтобы на соответствующем товарном рынке он занимал доминирующее положение и совершил действие (бездействие), характеризующееся как злоупотребление этим положением.

Согласно части 5 статьи 5 Закона № 135-ФЗ доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

На основании статьи 4 Федерального закона РФ от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях» нормами указанного закона регулируется деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах: услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах.

Аэропорт является главным оператором аэропорта в городе Южно-Сахалинске, а потому относится к числу субъектов естественных монополий, а, соответственно, и к числу лиц, занимающих доминирующее положение на товарных рынках, продуктовыми границами которых являются товары, работы, услуги, реализуемые аэропортом в ходе осуществления основного вида деятельности. Указанные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспаривались.

В перечень услуг субъектов естественных монополий в аэропортах, цены (тарифы, сборы) на которые регулируются государством, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2008 года № 293, входит, в том числе, услуга по обслуживанию пассажиров.

Перечень и правила формирования тарифов и сборов за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации утверждены приказом Минтранса России от 17 июля 2012 года № 241 (далее - Перечень № 241).

Пунктом 4.1.1. Перечня № 241 установлен перечень услуг, оказываемых по тарифу за обслуживание пассажиров. В него включаются:

регистрация пассажиров;

взвешивание, оформление и сортировка багажа;

хранение невостребованного багажа в течение двух суток (48 часов) после его прибытия;

обеспечение пограничного, санитарного и таможенного контроля пассажиров, багажа, ручной клади (на международных перевозках);

накопление и сопровождение пассажиров до воздушного судна,

проверка количества пассажиров после посадки в воздушное судно; встреча и сопровождение прибывающих пассажиров до аэровокзала;

укладка багажа на транспортные средства;

погрузка, швартовка, разгрузка и транспортировка багажа между зданием аэровокзала и воздушным судном и обратно, а также выдача багажа;

подведение итогов по рейсу, передача сведений о номерах багажных люков самолета для загрузки, составление центровочного графика, выявление наличия свободных мест;

предварительное и окончательное составление сводной загрузочной ведомости, оформление рейсовой документации, передача документов экипажу;

контроль загрузки воздушного судна.

Пунктом 1.13 Перечня № 241 установлено, что аэронавигационные и аэропортовые сборы, тарифы за наземное обслуживание взимаются только за предоставляемые потребителям услуги или операции.

При этом, согласно пункту 1.14 Перечня № 241 в случае, если потребитель самостоятельно или через уполномоченную организацию и в установленном законодательством Российской Федерации порядке осуществляет отдельные операции, включенные в состав аэронавигационных, аэропортовых сборов и тарифов за наземное обслуживание воздушных судов, то организация ГА, предоставляющая все операции, включенные в состав аэронавигационных, аэропортовых сборов и тарифов за наземное обслуживание, взимающая предусмотренный настоящими Перечнем и правилами формирования тарифов и сборов за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации аэронавигационный, аэропортовый сбор или тариф за наземное обслуживание (далее - базовый сбор (тариф) дополнительно к базовому сбору (тарифу), утверждает сбор (тариф), включающий только предоставляемые потребителю операции.

Приказом ФАС России от 20 июля 2017 года № 962/1 АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» установлен тариф за обслуживание пассажиров на внутренних линиях в размере 196,80 рублей.

Из пояснений заявителя, подтвержденных в судебном заседании представителем АО «Аэропорт Южно-Сахалинск», судом установлено, что часть действий по обслуживанию пассажиров осуществляется Авиакомпанией.

Так:

регистрация пассажиров осуществляется персоналом Авиакомпании, однако с использованием стоек регистрации АО «Аэропорт Южно-Сахалинск»;

взвешивание, оформление и сортировка багажа осуществляется персоналом Авиакомпании, однако с использованием оборудования АО «Аэропорт Южно-Сахалинск»;

хранение невостребованного багажа в течение двух суток (48 часов) после его прибытия осуществляется сотрудниками Авиакомпании;

накопление и сопровождение пассажиров до воздушного судна, проверка количества пассажиров после посадки в воздушное судно осуществляется сотрудниками Авиакомпании с использованием терминала, находящегося в управлении Аэропорта;

встреча и сопровождение прибывающих пассажиров до аэровокзала осуществляется сотрудниками Авиакомпании;

укладка багажа на транспортные средства осуществляется сотрудниками Авиакомпании;

погрузка, швартовка, разгрузка и транспортировка багажа между зданием аэровокзала и воздушным судном и обратно, а также выдача багажа осуществляется сотрудниками Авиакомпании с использованием багажного терминала Аэропорта;

подведение итогов по рейсу, передача сведений о номерах багажных люков самолета для загрузки, составление центровочного графика, выявление наличия свободных мест осуществляется сотрудниками Авиакомпании;

предварительное и окончательное составление сводной загрузочной ведомости, оформление рейсовой документации, передача документов экипажу осуществляется сотрудниками Авиакомпании;

контроль загрузки воздушного судна осуществляется сотрудниками Авиакомпании.

Таким образом, в ходе судебного разбирательства заявителем подтверждено, и антимонопольным органом не опровергнуто, что Авиакомпания осуществляет отдельные операции, включенные в состав аэронавигационных, аэропортовых сборов и тарифов за наземное обслуживание воздушных судов.

Согласно части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания (часть 1).

Порядок рассмотрения заявления, материалов и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства определен статьей 44 Закона о защите конкуренции, в соответствии с которой при рассмотрении заявления, материалов о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган: определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению (часть 5). При рассмотрении заявления, материалов, указывающих на наличие признаков нарушения статьи 10 настоящего Федерального закона, антимонопольный орган устанавливает наличие доминирующего положения хозяйствующего субъекта, в отношении которого поданы эти заявление, материалы, за исключением случая, если антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по основаниям, предусмотренным частью 9 настоящей статьи (часть 7).

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона (часть 8). Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в том числе, если признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют (пункт 2 части 9).

На этой стадии производства не устанавливаются факт нарушения антимонопольного законодательства и конкретный нарушитель. Наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства устанавливается непосредственно в ходе проверки обращения заявителя, по итогам которого антимонопольным органом принимается соответствующее решение.

В силу части 9 статьи 44 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в следующих случаях:

1) вопросы, указанные в заявлении, материалах, не относятся к компетенции антимонопольного органа;

2) признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют;

3) по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, дело возбуждено ранее;

4) по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, имеется вступившее в силу решение антимонопольного органа, за исключением случая, если имеется решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с пунктом 2 настоящей части или решение о прекращении рассмотрения дела в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 48 настоящего Федерального закона и заявитель представляет доказательства нарушения антимонопольного законодательства, неизвестные антимонопольному органу на момент принятия такого решения;

5) по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, предусмотренные статьей 41.1 настоящего Федерального закона;

6) отсутствие нарушения антимонопольного законодательства в действиях лица, в отношении которого поданы заявление, материалы, установлено вступившим в законную силу решением суда или арбитражного суда;

7) устранены признаки нарушения антимонопольного законодательства в результате выполнения предупреждения, выданного в порядке, установленном статьей 39.1 настоящего Федерального закона.

Суд полагает, что исходя из положений части 10 статьи 44 Закона о защите конкуренции и пункта 3.44 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25 мая 2012 года № 339, предметом судебного исследования по данному делу о признании незаконным отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства является вопрос о том, надлежащим ли образом мотивирован отказ антимонопольного органа в возбуждении дела.

Как установлено судом и следует из содержания оспариваемого решения, в качестве оснований для отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства Управлением указаны следующее: обстоятельства, указанные в заявлении Авиакомпании, а именно вопросы о взимании платы за регистрацию пассажиров Авиакомпанией, были предметом рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства № 07-2427 от 31 мая 2017 года. Решением Арбитражного суда Сахалинской области по делу № А59-2465/2017 доводы Авиакомпании были отклонены, решение суда поддержано судами вышестоящих инстанций.

Между тем, с даты принятия решения Арбитражным судом Сахалинской области 20 декабря 2017 года до момента обращения АО «Авиакомпания Аврора» в июле 2019 года прошел значительный период времени, в течение которого обстоятельства, из которых исходили антимонопольный орган и арбитражный суд при принятии решений, могли измениться, как могли измениться правоотношения сторон по обслуживанию пассажиров. Оценка указанных обстоятельств в решении отсутствует.

В оспариваемом решении также не дана оценка доводам Авиакомпании о том, что Аэропортом фактически проигнорировано обращение Авиакомпании, что является нарушением положений пунктов 1.13 и 1.14 Приказа Минтранса от 17 июля 2012 года № 241.


В судебном заседании представитель управления указал, что проверка заявления АО «Авиакомпания «Аврора» проведена в виде оценки доводов этого заявления. С такой позицией суд согласиться не может, поскольку наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства должно быть установлено в ходе проверки обращения заявителя.

По изложенному суд признает недействительным решение от 30 декабря 2019 года № 07-6418 об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области, по обращению АО «Авиакомпания «Аврора» от 09 июля 2019 года.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, если арбитражный суд установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) органа, осуществляющего публичные полномочия, не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

По смыслу главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя и должно быть соразмерно нарушенному праву с учетом обстоятельств дела.

В качестве способа восстановления прав заявителя суд возлагает на Управление обязанность рассмотреть обращение акционерного общества «Авиакомпания «Аврора» от 09 июля 2019 года с учетом требований статьи 44 Федерального закона № 135-ФЗ от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» и положений «Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации», утвержденного Приказом ФАС России от 25 мая 2012 года № 339, с учетом выводов, содержащихся в настоящем решении.

Суд не усматривает оснований для удовлетворении требования о признании незаконным бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства при рассмотрении обращения акционерного общества «Авиакомпания «Аврора» от 09 июля 2019 года. Управление совершило действие в связи с обращением АО «Авиакомпания «Аврора», а именно вынесло решение от 30 декабря 2019 года. Таким образом бездействие отсутствует, а принятое решение стало предметом отдельной оценки судом по заявлению Авиакомпании.

В соответствии с положениями статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ с управления в пользу заявителя подлежат возмещению понесенные судебные расходы на оплату государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 167-171, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

р е ш и л :

Заявление акционерного общества «Авиакомпания «Аврора» удовлетворить частично.

Признать недействительным решение от 30 декабря 2019 года № 07-6418 об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области, как не соответствующее положениям статьи 44 Федерального закона № 135-ФЗ от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» и «Административному регламенту Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации», утвержденному Приказом ФАС России от 25 мая 2012 года № 339.

В удовлетворении требования о признании незаконным бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства при рассмотрении обращения акционерного общества «Авиакомпания «Аврора» от 09 июля 2019 года отказать.

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области рассмотреть обращение акционерного общества «Авиакомпания «Аврора» от 09 июля 2019 года с учетом требований статьи 44 Федерального закона № 135-ФЗ от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» и положений «Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации», утвержденного Приказом ФАС России от 25 мая 2012 года № 339, с учетом выводов, содержащихся в настоящем решении.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области в пользу акционерного общества «Авиакомпания «Аврора» возмещение понесенных судебных расходов по оплате государственной пошлины в сумме 3 000 (три тысячи рублей).

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с момента вынесения в полном объеме через Арбитражный суд Сахалинской области, после чего в арбитражный суд кассационной инстанции Арбитражный суд Дальневосточного округа.

СудьяО.Н. Боярская