Постановление от 20 декабря 2019 г. по делу № А57-28954/2018

271/2019-58077(1)

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ арбитражного суда кассационной инстанции Ф06-55819/2019

Дело № А57-28954/2018
г. Казань
20 декабря 2019 года
Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2019 года. Полный текст постановления изготовлен 20 декабря 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе: председательствующего судьи Хабибуллина Л.Ф., судей Егоровой М.В., Мухаметшина Р.Р. при участии представителей:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области – Корсукова М.Н., доверенность от 16.12.2019,

администрации муниципального образования «Город Саратов» – Якушевой Е.Н., доверенность от 05.04.2019,

акционерного общества «Межгородтранс» – Самариной М.В., доверенность от 17.12.2019,

муниципального казённого учреждения «Транспортное управление» – Дудиной А.В.,- доверенность от 19.07.2019,

Прокуратуры Саратовской области – Золина И.А., доверенность от 11.12.2019,


в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы муниципального казённого учреждения «Транспортное управление», акционерного общества «Автокомбинат-2», администрации муниципального образования «Город Саратов», акционерного общества «Межгородтранс»

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 01.08.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2019

по делу № А57-28954/2018

по заявлениям акционерного общества «Автокомбинат-2» (ОГРН 1026403039948, ИНН 6453008150), муниципального казённого учреждения «Транспортное управление» (ОГРН 1026403679433, ИНН 6455031444), администрации муниципального образования «Город Саратов» (ОГРН 1036405000280, ИНН 6450011003), акционерного общества «Межгородтранс» (ОГРН 1076451000746, ИНН 6451416933) заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, Комитет дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования «Город Саратов» (ОГРН 1046405512229, ИНН 6452093964), Управление государственного автодорожного надзора по Саратовской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1036405201271, ИНН 6452031083), Прокуратура Саратовской области, о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области от 06.12.2018 № 2/ов,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество «Автокомбинат-2» (далее – общество «Автокомбинат-2»), муниципальное казённое учреждение «Транспортное управление» (далее – учреждение) администрация муниципального образования «Город Саратов» (далее – администрация), акционерное общество «Межгородтранс» (далее – общество «Межгородтранс») обратились в


Арбитражный суд Саратовской области с заявлениями о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее – управление, антимонопольный орган) от 06.12.2018 по делу № 2/ов.

Определением суда от 29.03.2019 дела № А57-28954/2018, А57- 3956/2019, А57-3493/2019, А57-2201/2019 объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением объединённому производству номера А57-28954/2018.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 01.08.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2019 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационных жалобах общество «Автокомбинат-2», администрация, учреждение и общество «Межгородтранс» просят отменить принятые по делу судебные акты, мотивируя неправильным применением судами норм материального права.

Проверив законность обжалуемых актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Положением об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории муниципального образования «Город Саратов», утвержденное решением Саратовской городской Думы от 24.09.2009 № 43-524 (в редакции, действовавшей на момент проведения отбора перевозчиков на право заключения договора об


организации перевозок пассажиров и багажа в 2014 году, а также на момент заключения договоров по результатам отбора, далее – Положение) определены организационные основы обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на территории муниципального образования «Город Саратов» при организации регулярных перевозок, в том числе установлены порядок проведения отбора перевозчиков на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа.

В 2014 году администрацией был проведен отбор перевозчиков на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа (далее – Отбор).

В соответствии с извещением о проведении Отбора, данный Отбор проводился по 25 лотам на 91 маршрут.

Согласно итоговым протоколам Отборы по всем лотам, за исключением лота № 6, были признаны несостоявшимися в связи с подачей одной заявки.

В результате этого общество «Автокомбинат-2» заключило с учреждением 10 договоров об организации перевозок пассажиров и багажа по 36 маршрутам сроком на 3 года, а общество «Межгородтранс» - 4 договора об организации перевозок сроком на 3 года.

Согласно условиям указанных договоров (пункт 1.1) перевозчики выполняет регулярные перевозки пассажиров и багажа по утвержденному расписанию на соответствующих маршрутах.

Однако на всех маршрутах регулярных перевозок № 18Д, 35, 37, 37А, 10, 75, 89, 3, 65, ПО, 44, 63, 81, 42К, 73, 97, 24, 33, 41,91,115, 6, 46, 49, 11, 30, 230, 61, 70, 80, 87, 98, 53, 74, 108, 67, 2Д, 99, 2, 105, 14, 55, 55А, 83, 16, 26, 57 организация транспортного обслуживания населения осуществлялась не обществами «Автокомбинат-2» и «Межгородтранс», прошедшими Отбор, а индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, которые не участвовали в Отборе, по договорам на оказание технико-эксплуатационных услуг.


По условиям названных договоров общества «Автокомбинат-2» и «Межгородтранс» (исполнители) обязуются организовывать работу пассажирских транспортных средств на маршрутах движения, согласно заключенным договорам с администрацией. Исполнители обязуются предоставить заказчику (перевозчики – индивидуальные предприниматели и юридические лица) места стоянки, мойку транспортных средств, технический контроль транспортных средств, медицинский контроль водителей; обеспечивать заказчика маршрутными листами, билетной продукцией. В свою очередь, заказчик обязуется оплатить услуги, оказанные ему исполнителем.

В общей сложности обществами «Автокомбинат-2» и «Межгородтранс» к осуществлению деятельности по перевозке пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории города Саратова было привлечено 83 хозяйствующих субъекта.

По мнению антимонопольного органа, бездействие администрации, выразившееся в отсутствии контроля за соблюдением обществами «Автокомбинат-2» и «Межгородтранс» условий организации регулярных перевозок привело к тому, что в соответствии с договорами по оказанию технико-эксплуатационных услуг индивидуальные предприниматели и юридические лица получили допуск к обслуживанию населения муниципального образования «Город Саратов» автомобильным пассажирским транспортом по вышеуказанным маршрутам регулярных перевозок, не принимая участия в отборе перевозчиков. Общества «Автокомбинат-2» и «Межгородтранс», не имея возможности оказывать услуги по автобусным перевозкам по указанным маршрутам, выступили лишь как посредники между заказчиком услуг и их фактическим исполнителем и, соответственно, все обязанности по организации автобусных перевозок передали индивидуальным предпринимателям и юридическими лицами, не прошедшим Отбор, вне конкурсной процедуры.

В силу статьи 313 Гражданского кодекса Российской Федерации исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо,


если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательстве лично.

Случаи заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа без проведения Отбора регламентированы Положением и являются исчерпывающими.

Так, пунктом 6.4.5 Положения установлено, что заключение договора об организации перевозок пассажиров и багажа без проведения Отбора сроком на 3 месяца возможно в случае:

- если потребность в регулярных перевозках обусловлена обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения Отбора;

- если Отбор признан не состоявшимся по отдельному лоту;

- уклонения перевозчика от подписания договора об организации перевозок пассажиров и багажа по результатам Отбора.

Иных возможностей допуска перевозчиков к обслуживанию населения автомобильным пассажирским транспортом, кроме как на основании договора, заключенного по результатам Отбора, либо на основании срочного договора, заключаемого до проведения нового Отбора, Положением не предусмотрено.

Антимонопольный орган 15.09.2017 выдал администрации предупреждение о необходимости совершения действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, в срок до 23.10.2017, а именно, о прекращении бездействия, содержащего признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), выражающегося в неосуществлении контроля за соблюдением обществами «Автокомбинат-2» и «Межгородтранс» условий договоров об организации перевозок пассажиров и багажа.


Администрация направила в управление информацию о принятии необходимых мер для выполнения предупреждения.

Однако антимонопольным органом было установлено невыполнение предписанных мер по контролю, что послужило основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением управления от 06.12.2018 № 2/ов администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а учреждение и общества «Автокомбинат-2» и «Межгородтранс» пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства не выдавалось в связи с отсутствием оснований для его выдачи.

Полагая, что решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству, заявители обратились в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Учитывая, что пункт 3.2 Положения (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) относило к полномочиям администрации организацию и проведение отбора (подпункт «в»); обеспечение координации деятельности предприятий всех форм собственности, осуществляющих пассажирские перевозки на территории муниципального образования «Город Саратов» (подпункт «г»); осуществление контроля за соблюдением перевозчиками всех форм собственности условий договоров об организации перевозок пассажиров и багажа (подпункт «д»), а пункт 6.5.1 Положения устанавливал, что контроль за соблюдением условий организации регулярных перевозок, в соответствии с договорами об организации перевозок пассажиров


и багажа осуществляет администрация и учреждение, суды пришли к выводу о том, что бездействие администрации привело к созданию преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности отдельных хозяйствующих субъектов – индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (83 хозяйствующих субъекта), которые, минуя законодательно установленный для всех перевозчиков конкурентный отбор, получили доступ к осуществлению перевозки пассажиров автомобильным пассажирским транспортом по маршрутам регулярных перевозок.

Выводы судов судебная коллегия признает законными и обоснованными.

Отклоняя довод администрации о выполнении им предупреждения антимонопольного органа, суды исходили из того, что непринятие необходимых мер по контролю подтверждается постановлениями по делам об административных правонарушениях УГАДН по Саратовской области от 24.10.2017, 26.10.2017, 08.12.2017, 14.12.2017, вынесенными после истечения срока исполнения предупреждения.

Кроме того, судами отмечено, что в соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 07.04.2009 № 122-П «О социальных месячных и социальных разовых проездных билетах и возмещении перевозчикам выпадающих доходов от осуществления перевозок льготных категорий граждан» возмещение юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим пассажирские перевозки транспортом общего пользования, выпадающих доходов от осуществления перевозок льготных категорий граждан, относится с ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и основанием для возмещения перевозчикам выпадающих доходов от осуществления перевозок льготных категорий граждан являются договоры с перевозчиками, которые определены соответствующими органами согласно названному постановлению. Перечни льготных категорий граждан установлены также постановлением Правительства Саратовской области от 07.04.2009 № 122-П.


Постановлением Правительства Саратовской области от 31.01.2013 № 42-П «О предоставлении из областного бюджета субсидий на возмещение выпадающих доходов, возникающих от организации пассажирских перевозок предприятиями транспортного комплекса» (действующим на момент проведения в 2014 году конкурса) утверждено Положение о предоставлении из областного бюджета субсидий на возмещение выпадающих доходов, возникающих от организации пассажирских перевозок предприятиями транспортного комплекса.

Как установлено антимонопольным органом, общества «Автокомбинат2» и «Межогородтранс», фактически не осуществляя перевозки по указанным маршрутам, получали денежные средства из областного бюджета за перевозку льготных категорий граждан. Кроме того, данные организации получали денежные средства от индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в счёт оплаты заключённых договоров.

Пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В пункте 9 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административным правонарушениях в указанной сфере (утвержден Президиумом Верховного суда Российской Федерации 16.03.2016) указано, что факт наличия


антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан, в том числе с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов.

Оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимной связи, суды установили, что поведение учреждения, обществ «Автокомбинат2» и «Межгородтранс» явилось следствием заключения данными субъектами антиконкурентного соглашения и участия в нём с целью ограничения доступа хозяйствующих субъектов на товарный рынок перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом. В данном случае, неосуществление учреждением контроля фактически создало преимущества осуществления хозяйственной деятельности обществам «Автокомбинат-2» и «Межгородтранс», и не позволило потенциальным участникам Отбора участвовать в отборе на заведомо известных условиях. Указанное бездействие могло быть осуществлено только в рамках антиконкурентного соглашения.

Судебная коллегия отклоняет довод учреждения о том, что заключение договоров обществами «Автокомбинат-2» и «Межгородтранс» с перевозчиками является внутренней финансово-хозяйственной деятельностью организаций и поэтому об этой деятельности учреждение не знало.

Пунктом 1.1. Договора к Документации о проведении Отбора предусмотрено, что заказчик организует, а перевозчик выполняет регулярные перевозки пассажиров и багажа по утвержденному расписанию движения транспортных средств.

Договором предусмотрено самостоятельное выполнение регулярных перевозок, привлечение соисполнителей для выполнения регулярных перевозок не предусмотрено проектом договора. Следовательно, нарушение существенных условий вышеназванных договоров об организации перевозок пассажиров и багажа являлось основанием для досрочного расторжения


договоров по требованию заказчика, что сделано не было (пункт 4.2 Договора).

Судебная коллегия считает, что все обстоятельства имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены. Оснований для их переоценки в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации у суда кассационной инстанции не имеется. Доводы кассационной жалобы рассмотрены и им дана надлежащая правовая оценка.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 01.08.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2019 по делу № А57-28954/2018 оставить без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья Л.Ф. Хабибуллин

Судьи М.В. Егорова

Р.Р. Мухаметшин