Постановление от 24 марта 2020 г. по делу № А27-14620/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А27-14620/2019


Резолютивная часть постановления объявлена 17 марта 2020 года

Постановление изготовлено в полном объеме 24 марта 2020 года


Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Буровой А.А.

судей Кокшарова А.А.

Перминовой И.В.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Главного финансового управления Кемеровской области на решение от 27.09.2019 Арбитражного суда Кемеровской области (судья Камышова Ю.С.) и постановление от 13.12.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Логачев К.Д., Кривошеина С.В., Хайкина С.Н.) по делу № А27-14620/2019 по иску заместителя прокурора Кемеровской области Тимошичева Андрея Михайловича в защиту публичных интересов муниципального образования «Междуреченский городской округ» в лице администрации Междуреченского городского округа к муниципальному казенному учреждению «Управление развития жилищно-коммунального комплекса» (652877, Кемеровская область - Кузбасс, город Междуреченск, улица Кузнецкая, 31, ОГРН 1074214002697, ИНН 4214028473), к муниципальному унитарному предприятию «Гортопсбыт» (652888, Кемеровская область - Кузбасс, город Междуреченск, улица Дзержинского, 22, ОГРН 1024201389948, ИНН 4214000446) о признании недействительным соглашения от 10.01.2019.

Другие лица, участвующие в деле: Главное финансовое управление Кемеровской области (650991, Кемеровская область - Кузбасс, город Кемерово, проспект Советский, 58, ОГРН 1024200685233, ИНН 4200000630), Муниципальное образование «Междуреченский городской округ» в лице администрации Междуреченского городского округа (652877, Кемеровская область - Кузбасс, город Междуреченск, проспект Строителей, 20А, ОГРН 1024201390663, ИНН 4214010638).

В заседании приняли участие представители:

от прокуратуры Кемеровской области – прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах Тюменской области Прохоренко Я.Ю. по удостоверению от 16.05.2018 № 229900 и по поручению от 04.03.2020 № 8-885-2019;

от Министерства финансов Кузбасса - Викулова О.В. по доверенности от 12.03.2020.

Суд установил:

заместитель прокурора Кемеровской области Тимошичев Андрей Михайлович (далее – прокурор) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением в защиту прав и публичных интересов муниципального образования Междуреченский городской округ к муниципальному казенному учреждению «Управление развития жилищно-коммунального комплекса» (далее – Учреждение, МКУ « Управление развития жилищно-коммунального комплекса») и муниципальному унитарному предприятию «Гортопсбыт» (далее - МУП «Гортопсбыт», предприятие) о признании недействительным соглашения от 10.01.2019 о предоставлении субсидий из местного бюджета на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа, в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2019 году, заключенное между Учреждением и МУП «Гортопсбыт».

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Главное финансовое управление Кемеровской области (после переименования – Министерство финансов Кузбасса, далее - Министерство), муниципальное образование «Междуреченский городской округ» в лице администрации Междуреченского городского округа (далее – Администрация).

Решением от 27.09.2019 Арбитражного суда Кемеровской области, оставленным без изменения постановлением от 13.12.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Министерство, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование доводов кассационной жалобы Министерство указывает на то, что судами не учтено, что заключение контракта произведено не только с целью возмещения межтарифной разницы, но и во исполнение полномочий органов местного самоуправления, связанных со снабжением населения твердым бытовым топливом; возлагая расходные обязательства органа местного самоуправления на субъект Российской Федерации, судами допущено ошибочное толкование норм материального права, в частности пункта 55 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее – Закон № 131-ФЗ), а также правовой позиции, высказанной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 29.03.2011 № 2-П, разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенных в постановлении от 06.12.2013 № 87 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных со взысканием потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей» (далее – Постановление № 87).

Прокуратура возражает против доводов жалобы согласно отзыву.

Администрация в своем отзыве поддерживает доводы кассационной жалобы, просит отменить решение и постановление судов первой и апелляционной инстанций и принять по делу новый судебный акт.

От Главного финансового управления Кемеровской области поступило в соответствии со статьей 124 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации письменное сообщение об изменении его наименования на Министерство финансов Кузбасса, в подтверждение чего представлены копии постановления Губернатора Кемеровской области-Кузбасса от 24.12.2019 № 91-пг «О переименовании отдельных исполнительных органов государственной власти Кемеровской области-Кузбасса» и выписки из Единого государственного реестра юридических лиц от 13.03.2020.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Проверив законность судебных актов в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив доводы кассационной жалобы, отзывов на нее, кассационная инстанция не находит оснований для их удовлетворения.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации от 20.03.2017 № 647-п утвержден Порядок предоставления субсидий юридическим лицам на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом.

Во исполнение указанного постановления Администрации от 20.03.2017 № 647-п между Учреждением и МУП «Гортопсбыт» заключено соглашение от 10.01.2019 о предоставлении субсидий из местного бюджета на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2019 году.

Субсидия включает в себя разницу между стоимостью угля по закупочной цене, и ценой угля, установленной Региональной энергетической комиссией Кемеровской области в постановлении от 07.12.2018 № 434, а также иные производственные расходы получателя субсидии, связанные с приобретением твердого топлива и реализацией его населению.

Срок действия соглашения с учетом дополнительного соглашения № 4 от 30.06.2019 установлен до 30.06.2019.

Во исполнение соглашения по состоянию на 01.04.2019 Учреждение перечислило предприятию 1 597 092,64 руб.

Финансирование осуществлено за счет средств бюджета Междуреченского городского округа.

Полагая, что спорное соглашение является ничтожной сделкой, прокурор на основании статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя заявленное требование, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 16, 19 Закона № 131-ФЗ, статей 154, 157 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), статей 31, 86, 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», статей 167, 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», с учетом постановления Коллегии Администрации Кемеровской области от 06.09.2013 № 371 «Об утверждении положения о региональной энергетической комиссии Кемеровской области» (далее - Постановление № 371), постановления РЭК от 07.12.2018 № 434, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 № 2-П, правовой позицией Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении № 87, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее - Постановление № 25), во взаимосвязи с представленными в дело доказательствами, исходили из того, что лицом, обязанным возмещать межтарифную разницу, возникающую в связи с применением государственных регулируемых цен на твердое топливо для населения, является публично-правовое образование – Кемеровская область, в связи с чем признали оспариваемое соглашение не соответствующим требованиям действующего законодательства Российской Федерации.

Суд кассационной инстанции, поддерживая выводы судов, исходит из положений норм материального права, указанных в судебных актах, и обстоятельств, установленных по делу.

В соответствии с частью 4 статьи 154, частью 2 статьи 157 ЖК РФ плата за коммунальные услуги, в том числе включает в себя плату за поставки твердого топлива при наличии печного отопления. Размер платы за коммунальные услуги рассчитывается по тарифам, установленным органами государственной власти субъектов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» предусмотрено, что государственное регулирование цен (тарифов) на топливо твердое, топливо печное бытовое, реализуемые гражданам, управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным жилищно-строительным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам, созданным в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Исходя из норм права и анализа предмета спорного соглашения, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованным выводам о том, что данное соглашение является механизмом доведения бюджетной субсидии до получателя, вследствие чего оно должно соответствовать нормам бюджетного законодательства.

Решение об установлении тарифа на твердое топливо принято РЭК, иные органы на территории Кемеровской области полномочиями по установлению тарифов на твердое топливо не наделены.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации № 2-П сформулирована правовая позиция, согласно которой толкование пункта 4 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, как обязывающего городские округа не только осуществлять организационную деятельность в сфере теплоснабжения населения, но и нести всю полноту ответственности за возмещение теплоснабжающим организациям потерь, возникающих вследствие разницы между экономически обоснованным тарифом и тарифом, утвержденным для потребителей, является расширительным и не соответствует Конституции Российской Федерации.

Финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается (пункт 4.3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 2-П).

Возложение на городские округа обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает не только установленный БК РФ в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133.

В случае передачи органам местного самоуправления данных полномочий на них возлагается и сопутствующая обязанность компенсировать теплоснабжающим организациям межтарифную разницу.

Эта обязанность может быть возложена на органы местного самоуправления и в качестве самостоятельного государственного полномочия с соблюдением установленного федеральным законодательством порядка, как указано в статье 19 Закона № 131-ФЗ, путем принятия закона субъекта Российской Федерации, который должен отвечать установленным данной статьей требованиям и вводиться в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии, что в нем предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий.

Статьей 86 БК РФ установлено, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, суды обеих инстанций правомерно отметили, что обязанность возмещать потери хозяйствующих субъектов в виде межтарифной разницы, образовавшейся вследствие установления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на коммунальные ресурсы для населения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть возложена на органы местного самоуправления городских округов только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Законом № 131-ФЗ, с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

В Постановлении № 87 указано, что возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов), поэтому субъектом, обязанным возместить ресурсоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа в размере ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-правовое образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение.

Судами установлено и следует из материалов дела, что на момент заключения соглашения полномочия по тарифному регулированию в сфере установления цен на твердое топливо для населения муниципальным образованиям не переданы, тарифное регулирование осуществлено уполномоченным органом субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного, исходя из правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации публично-правовым образованием, обязанным возмещать убытки, возникающие в связи с применением государственных регулируемых цен на твердое топливо для населения (в пределах норматива), является Кемеровская область, принявшая соответствующее тарифное решение.

Довод Министерства на то, что соглашение о предоставлении субсидии заключено в рамках возложенных на органы местного самоуправления обязанности по организации обеспечения углем населения, судами отклонен, поскольку согласно положениям Закона № 131-Ф3 к вопросам местного значения относится снабжение населения топливом, однако компенсация выпадающих доходов ресурсоснабжающих организаций к вопросам местного значения муниципального образования не отнесена.

Исходя из части 5 статьи 20 Закона № 131-ФЗ, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в Постановлениях от 11.11.2003 № 16-П и от 29.03.2011 № 2-П, представительный орган местного самоуправления может принимать решение о реализации права на участие в осуществлении государственных полномочий, не переданных органу местного самоуправления в установленном порядке, только в случае наличия предусмотренной федеральными законами возможности осуществления таких расходов.

Действующим законодательством не предусмотрено несение органами местного самоуправления расходов на осуществление полномочий по возмещению затрат (убытков), возникших у хозяйствующих субъектов в связи с применением государственных регулируемых цен, установленных уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а не органом местного самоуправления.

Довод кассатора о том, что признавая соглашение недействительным, суды тем самым фактически сделали вывод о том, что полномочие по возмещению межтарифной разницы от применения регулируемых цен включает в себя и полномочие по организации снабжения населения твердым топливом, что фактически возлагает расходные обязательства органа местного самоуправления на субъект Российской Федерации, является ошибочным.

Исходя из буквального содержания пунктов 1.1, 3.3.1, 3.3.2 соглашения МКУ «Управление развития жилищно-коммунального комплекса» обязалось возместить разницу между стоимостью топлива, рассчитанной по отпускным ценам, увеличенной на производственные расходы МУП «Гортопсбыт», и розничной ценой на уголь, установленной в соответствии с решением Региональной энергетической комиссии Кемеровской области, то есть возместить убытки, возникающие в связи с применением государственных регулируемых цен, установленных уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на твердое топливо для населения, следовательно, спорные затраты не связаны с реализацией органом местного самоуправления полномочий, предусмотренных Законом № 131-ФЗ.

При этом следует отметить, что апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 29.05.2019 по делу № 33А-5423 постановление администрации Междуреченского городского округа от 20.03.2017 № 647-п, на основании которого выдана субсидия, признано недействующим с момента вступления в силу решения суда.

В целом доводы кассационной жалобы не опровергают выводы судов, по существу направлены на переоценку доказательств и установленных обстоятельств по делу, что не входит в полномочия арбитражного суда кассационной инстанции в силу положений главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем подлежат отклонению.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа считает, что при принятии обжалуемых решения и постановления, судами надлежащим образом исследованы все имеющиеся в деле доказательства, выводы судов подтверждены материалами дела и основаны на установленных по делу фактических обстоятельствах, получивших надлежащую юридическую оценку судов в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебных актов, не допущено.

При данных обстоятельствах кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 27.09.2019 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 13.12.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А27-14620/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий А.А. Бурова


Судьи А.А. Кокшаров


И.В. Перминова