Постановление от 5 февраля 2019 г. по делу № А08-12860/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

«

Дело № А08-12860/2017
г.Калуга
5» февраля 2019 года
Резолютивная часть постановления объявлена 29.01.2019.

Постановление изготовлено в полном объёме 05.02.2019.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего

ФИО1

судей

ФИО2

ФИО3

при ведении протокола

судебного заседания

помощником судьи

ФИО4

при участии в заседании

от истца:

АО «ППК «Черноземье»

от ответчика:

Белгородской области в лице Департамента строительства и транспорта Белгородской области

Департамента финансов и бюджетной политики Белгородской области

от третьих лиц:

Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области

ОАО «РЖД»

ФИО5 (дов. от 20.12.2016 № 26),

ФИО6 (дов. от 21.01.2019 № 8-7/82/105),

ФИО7 (дов. от 12.09.2018 № 01-01/5),

ФИО8 (дов. от 21.01.2019 № 1), ФИО9 (дов. от 09.04.2018 № 3),

ФИО10 (дов. от 08.06.2018 № ЮВОСТ-86/Д),

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Воронежской области и Арбитражного суда Белгородской области кассационную жалобу акционерного общества ««Пригородная пассажирская компания «Черноземье» на решение Арбитражного суда Белгородской области от 15.06.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2018 по делу № А08-12860/2017,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество «Пригородная пассажирская компания «Черноземье», ОГРН <***>, ИНН <***>, (далее - АО «ППК «Черноземье») обратилось в Арбитражный суд Белгородской области с иском к Белгородской области в лице Департамента строительства и транспорта Белгородской области, ОГРН <***>, ИНН <***>, Департамента финансов и бюджетной политики Белгородской области, ОГРН <***> ИНН <***>, о взыскании за счёт казны Белгородской области 19 717 504,10 руб. потерь, вызванных межтарифной разницей.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены Комиссия по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области, ОАО «РЖД».

Решением Арбитражного суда Белгородской области от 15.06.2018 (судья Иванова Л.Л.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2018 (судьи Письменный С.И., Афонина Н.П., Коровушкина Е.В.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, ссылаясь на несоответствие выводов, содержащихся в обжалуемых решении и постановлении, обстоятельствам дела и представленным доказательствам, неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права, АО «ППК «Черноземье» обратилось в суд округа с кассационной жалобой, в которой просит об отмене решения Арбитражного суда Белгородской области от 15.06.2018 и постановления Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2018 и направлении дела на новое рассмотрение в суд области.

В судебном заседании кассационной инстанции представитель заявителя поддержал доводы жалобы по изложенным в ней мотивам.

Представитель ОАО «РЖД», поддержав позицию, изложенную в отзыве, просил кассационную жалобу АО «ППК «Черноземье» удовлетворить.

Представители Департамента строительства и транспорта Белгородской области, Департамента финансов и бюджетной политики Белгородской области и Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области доводы жалобы отклонили, считая принятые решение и постановление законными и обоснованными.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзывов на неё ОАО «РЖД», Департамента финансов и бюджетной политики Белгородской области и Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения оспариваемых судебных актов.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 17.12.2015 между ОАО «ППК «Черноземье» (исполнитель) и Правительством Белгородской области (заказчик) заключен договор № 182 на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Белгородской области в 2016 году и предоставление из областного бюджета субсидии на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования уровня тарифов, по условиям которого исполнитель обязался осуществлять перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Белгородской области (2 804 352 ваг.км) по тарифам, установленным уполномоченным органом государственной власти Белгородской области, а заказчик - компенсировать потери в доходах исполнителя, возникшие в результате государственного регулирования тарифов.

Согласно пункту 2.3 договора заказчик обязался ежемесячно возмещать исполнителю в полном объеме потери в доходах, возникающие в результате государственного регулирования тарифов на пригородные железнодорожные перевозки в соответствии с законодательством Российской Федерации и Белгородской области.

Из бюджета Белгородской области в 2016 году предоставляются субсидии на возмещение потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на пригородные железнодорожные перевозки, в размере 124 870 000 руб. Указанная сумма может быть скорректирована в установленном действующим законодательством порядке по итогам фактической работы исполнителя за 6 месяцев 2016 года.

Приказом Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области от 15.12.2015 № 29/2 для ОАО «ППК «Черноземье» установлен экономически обоснованный уровень тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Белгородской области на 2016 год в размере 60,20 руб./10 пассажира-км. Тариф за перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении на территории Белгородской области, на 2016 год установлен в размере 16 руб. за «0» зону.

В счет компенсации потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на пригородные железнодорожные перевозки в 2016 году, ответчиком перечислены истцу денежные средства в общей сумме 124 870 000 руб. во исполнение пункта 2.3 договора № 182, что заявителем жалобы не оспаривается.

Ссылаясь на то, что перечисленные денежные средства в счет компенсации потерь в доходах от перевозки пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении в 2016 году от государственного регулирования тарифов не возмещают в полном объеме расходы истца, связанные с организацией перевозочного процесса, АО «ППК «Черноземье» обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд обосновано исходил из следующего.

В силу ст.ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) убытки (вред), причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Статья 1082 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что при удовлетворении требования о возмещении вреда лицо, ответственное за причинение вреда, обязано возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки (п.2 ст. 15 ГК РФ).

В соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Таким образом, убытки представляют собой негативные имущественные последствия, возникающие у лица вследствие нарушения его неимущественного или имущественного права.

В соответствии с пп. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

В силу пп. 55 п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации уполномочены на установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №122-ФЗ) предусмотрено, что с 01.01.2005 льгота по проезду на общественном транспорте в пригородном сообщении исключена из предусмотренного вышеперечисленными законодательными актами перечня, в связи с чем право граждан на данную льготу в спорный период федеральным законодательством предусмотрено не было.

В то же время, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предписано при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учётом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В соответствии с пунктами 13, 15, 17 Постановления Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 № 643 «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» (далее – Постановление № 643) основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы является метод экономически обоснованных затрат. Органы регулирования при определении экономически обоснованных затрат вправе не учитывать (исключать из расчётной базы) необоснованные расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием за счёт поступлений от оказания услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, иной деятельности, не относящейся к этим услугам.

Минимальная величина регулируемых тарифов, сборов и платы должна обеспечивать возмещение экономически обоснованных расходов субъектов регулирования в части, зависящей от объёмов выполнения работ (оказания услуг).

Основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы является метод экономически обоснованных затрат. Вместе с тем, органы регулирования могут применять и иные методы ценового регулирования. В частности, в целях обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения при установлении тарифов при необходимости определяются меры по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 13 Постановления № 643).

Таким образом, для обеспечения доступности транспортных услуг, в случае установления тарифа ниже экономически обоснованного, на публично-правовом образовании, уполномоченным органом которого принято соответствующее тарифное решение, лежит обязанность по возмещению перевозчику соответствующих убытков, если публично-правовым образованием не были приняты меры, направленные на компенсацию потерь иным способом (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 № 2-П).

Во исполнение пункта 19 Постановления Правительства РФ № 643 приказом Федеральной службы по тарифам от 28.09.2010 № 235-т/1 утверждена Методика расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 13 данной Методики при расчете экономически обоснованных затрат на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении в субъекте Российской Федерации регулирующий орган не учитывает затраты, в том числе вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием за счет поступлений от оказания услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, иной деятельности, не относящейся к этим услугам.

Согласно пункту 16 Методики в случае, если субъект регулирования в течение периода регулирования понес экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования, в том числе затраты, связанные с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги), потребляемую в течение периода регулирования, эти затраты (включая затраты, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, которые учитываются по ставке процента, определенной соглашением сторон по долговым обязательствам, но не более ставки, установленной в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации) учитываются при установлении регулируемых тарифов (цен) на текущий период (год) и период регулирования.

В целях реализации положений Федерального закона № 122-ФЗ Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» (далее – Постановление № 239) органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право вводить тарифы на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации (железными дорогами), при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счёт бюджетов данных субъектов.

Приказом Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области № 29/2 для АО «ППК «Черноземье» на 2016 года установлен экономически обоснованный уровень тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Белгородской области (60,20 руб./10 пассажира-км.), который рассчитан на основании экономически обоснованных затрат АО «ППК «Черноземье», представленных истцом регулирующему органу.

Указанный приказ Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области № 29/2 не был признан недействующим или недействительным в установленном законом порядке.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.01.2016 № 302-ЭС15-11950, при утверждении перевозчику тарифа как цены, рассчитанной с применением метода экономически обоснованных затрат, предполагается, что применение такого тарифа не должно приводить с возникновению убытков на стороне субъекта регулирования, а фактический дисбаланс доходов и расходов последнего выравнивается мерами последующего тарифного регулирования. В этом случае возложение на публично-правовое образование ответственности за понесенные перевозчиком убытки возможно лишь при условии, что нормативный правовой акт об утверждении тарифа признан недействующим по решению суда.

Между тем на публично-правовое образование не могут быть переложены те затраты, которые не связаны с тарифным регулированием и обусловлены действиями самого перевозчика (ошибки в управленческих решениях, установление экономически необоснованных цен в договорах, заключаемых с контрагентами, утрата или повреждение арендованного имущества).

В Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.05.2014 № 857-р, отражено, что убытки перевозчика, не покрываемые средствами, предусмотренными контрактами, и возникшие вследствие его неэффективной деятельности, не подлежат компенсации со стороны субъекта Российской Федерации.

В силу пунктов 1, 3 статьи 8 Федерального закон от 10.01.2003 №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» тарифы, сборы и плата за перевозку устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте. Потери в доходах владельца инфраструктуры (перевозчика), возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Порядок возмещения указанных потерь за счёт средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок возмещения потерь АО «ППК «Черноземье» в доходах, возникающих в результате установления тарифов ниже экономически обоснованного уровня, урегулирован сторонами в договор от 17.12.2015 № 182 на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Белгородской области в 2016 году и предоставление из областного бюджета субсидии на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования уровня тарифов.

Договор № 182 заключен истцом путем свободного волеизъявления относительно всех его условий, в том числе и в части определения размере компенсации потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на пригородные железнодорожные перевозки в 2016 году (124 870 000 руб.), подлежащей выплате перевозчику.

Судом установлено и подтверждено материалами дела, что во исполнение договора №182 ответчиком перечислено истцу 124 870 000 руб. в счет компенсации потерь.

Согласно пункту 2.4 договора, в случае значительного изменения объемов транспортной работы, пассажиропотока, увеличения тарифов на перевозки пассажиров в течение отчетного года заказчик по обращению исполнителя принимает необходимые меры по повторному государственному регулированию перевозок и оценке потерь в доходах исполнителя.

В обоснование размера убытков истец указывал, что фактический пассажирооборот компании по результатам деятельности за 2016 года составил 32 712 105,10 пасс-км, что превысило планируемый пассажирооборот на данный период, в связи с чем размер потерь компании от межтарифной разницы превысил сумму полученной субсидии на 19 717 504,10 руб., которые являются убытками истца.

Судом установлено, что экономически обоснованный уровень затрат на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Белгородской области на 2016 год для АО «ППК «Черноземье» был установлен в размере 177,578 млн. руб. При плановом расчете выпадающих доходов истца на 2016 год были учтены следующие исходные данные: отправленные пассажиры – 920 тыс.чел.; пассажирооборот – 29 500 тыс.пасс-км; работа подвижного состава – 2804,352 тыс.ваг-км; средняя дальность поездки – 32 км; средняя численность состава – 13 человек/вагон; доходы от пассажирских перевозок – 52,708 млн. руб. (протокол заседания Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области от 15.12.2015 № 29).

Из представленных истцом фактических данных за 2016 год следует, что объем работы подвижного состава составил 2784,786 тыс.ваг-км; пассажирооборот – 3 271 2105 пасс-км, фактический доход от пригородных перевозок – 61,785 млн.руб.

При этом, размер экономически обоснованного уровня тарифа на пригородные пассажирские перевозки определялся как отношение экономически обоснованных затрат за рассматриваемый период и уровня пассажирооборота, в связи с чем суд указал, что увеличение фактического дохода от пригородных перевозок ведет к уменьшению выпадающих потерь в доходах истца, а увеличение пассажирооборота, применяемого в формуле расчета экономически обоснованного уровня тарифа, ведет к снижению данного тарифа.

Кроме того, снижение объема работы подвижного состава по сравнению с планируемым ведет к уменьшению расходов истца на оплату услуг ОАО «РЖД», увеличение пассажирооборота влечет за собой увеличение доходов истца от оплаты перевозок пассажирами, а также от превышения показателя средней населенности состава относительно планового при том же размере перевозок и составности поездов.

Оценив указанные обстоятельства и имеющиеся доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд пришел к обоснованному выводу о том, что в случае представления регулирующему органу исходных показателей, которые сложились по результатам деятельности за 2016 год, истцу был бы установлен иной, меньший размер экономически обоснованного уровня тарифа на пригородные пассажирские перевозки.

Однако пересмотр указанного тарифа в установленном порядке не производился, в связи с чем суд указал на отсутствие оснований для признания представленного истцом расчета выпадающих потерь от межтарифной разницы правильным.

В случае возникновения незапланированных убытков истец имел возможность обратиться в регулирующий орган для досрочного пересмотра тарифа на 2016 год. Доказательства того, что истец воспользовался своим правом на обращение с данным заявлением в деле отсутствуют, и заявителем жалобы в нарушение требований ст. 65 АПК РФ не были представлены.

Исходя из изложенного, арбитражный суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии достаточных правовых оснований для удовлетворения требования АО «ППК «Черноземье».

Иные доводы кассационной жалобы являлись предметом рассмотрения арбитражного суда, получили надлежащую правовую оценку и по существу направлены на переоценку доказательств, положенных в основу обжалуемых судебных актов, что в силу ст. 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Учитывая, что нарушений норм материального и процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов не установлено, кассационная инстанция не находит оснований для отмены или изменения оспариваемых решения и постановления.

Руководствуясь ст. 287 ч. 1 п. 1, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Белгородской области от 15.06.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2018 по делу № А08-12860/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст.291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в срок, не превышающий двух месяцев.


Председательствующий

ФИО1

Судьи

ФИО2

ФИО3