Постановление от 17 мая 2018 г. по делу № А51-24002/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА

улица Пушкина, дом 45, Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф03-1421/2018
17 мая 2018 года
г. Хабаровск


Резолютивная часть постановления объявлена 10 мая 2018 года. Полный текст постановления изготовлен17 мая 2018 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего: Лесненко С.Ю.

Судей: Луговой И.М., Гребенщикова С.И.

при участии

от администрации Приморского края – ФИО1, представитель по доверенности от 02.02.2018;

от УФАС России по Приморскому краю – ФИО2, представитель по доверенности от 09.01.2018;

от Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края – ФИО3, представитель по доверенности от 11.04.2018;

от АО «ДРСК» – ФИО4, представитель по доверенности от 01.01.2016;

рассмотрел в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационные жалобы администрации Приморского края, Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края

на решение от 24.11.2017, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2018

по делу №А51-24002/2017 Арбитражного суда Приморского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Беспалова Н.А., в апелляционном суде судьи: Бессчасная Л.А., Сидорович Е.Л., Солохина Т.А.

по заявлению администрации Приморского края

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю

третьи лица: Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края, акционерное общество «Дальневосточная распределительная сетевая компания» в лице филиала «Приморские электрические сети»

о признании незаконным предупреждения

Администрация Приморского края (ОГРН <***>, место нахождения: 690110, <...>; далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ОГРН <***>, место нахождения: 690007, г.Владивосток, ул.1-я Морская, 2; далее – управление) от 07.09.2017 № 7879/08 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края (место нахождения: 690033, <...>; далее – департамент) и акционерное общество «Дальневосточная распределительная сетевая компания» в лице филиала «Приморские электрические сети» (место нахождения: 690080, <...>; далее – общество).

Решением Арбитражного суда Приморского края от 24.11.2017, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2018, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми по делу решением и постановлением, администрация и департамент обратились с кассационными жалобами в Арбитражный суд Дальневосточного округа, в которых, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просят их отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование кассационных жалоб заявители приводят доводы о том, что земельное законодательство не содержит запрета на установление платы за размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, а напротив наделяет субъект Российской Федерации правом на самостоятельное определение финансовых условий выдачи соответствующих разрешений на размещение объектов. В этой связи заявители настаивают, что нормативно установленное условие о платности выдачи разрешения на размещение объектов, без предоставления земельных участков, не приводит и не может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами.

Антимонопольный орган в отзыве на кассационные жалобы изложенные в них доводы отклонил, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.

В судебном заседании, проведенном в соответствии с положениями статьи 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации посредством использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Приморского края, представители администрации и департамента настаивали на доводах кассационных жалоб, а представители антимонопольного органа и общества возражали против их удовлетворения, дав соответствующие пояснения.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых по делу судебных актов, Арбитражный суд Дальневосточного округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, по результатам рассмотрения обращения АО «ДРСК» от 12.07.2017 №103-12-227/2959 антимонопольный орган выявил признаки нарушения администрацией пункта 9 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), выразившегося в установлении в пункте 10 (подпунктах 10.1,10.2 и 10.3) Порядка и условий размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов на территории Приморского края, утвержденных постановлением администрации от 09.09.2015 №336-па (далее – Порядок №336-па), не предусмотренной законодательством Российской Федерации платы за предоставление уполномоченным органом Приморского края и органами местного самоуправления услуги (государственной и муниципальной услуги) – за выдачу разрешений на использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов для размещения объектов, перечень которых определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 №1300.

На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции управление выдало администрации предупреждение от 07.09.2017 №7879/08 о необходимости в срок до 06.10.2017 изменения акта, содержащего признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем исключения из него полностью пункта 10 (подпунктов 10.1,10.2 и 10.3).

Не согласившись данным предупреждением администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно положениям части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу государственной власти субъекта Российской Федерации предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Предупреждение выдается в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

В силу части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Пунктом 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, разъяснено, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Из материалов дела усматривается, что спорное предупреждение вынесено антимонопольным органом в связи с наличием в действиях администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Данное нарушение, как отметило управление, выразилось в том, что администрация неправомерно установила плату за выдачу разрешений на использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов для размещения объектов, перечень которых определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 №1300.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, о наличии признаков нарушения которой заявлено антимонопольным органом, установлено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление №30) разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг.

В части 1 статьи 8 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» определено, что муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.

В случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя впредь до признания утратившими силу положений федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, в соответствии с которыми государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя (часть 3 статьи 8 названного Федерального закона).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, исходил из того, что действующим земельным законодательством на федеральном уровне не предусмотрено взимание платы за пользование землями и земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, без их предоставления и установления сервитута, а, следовательно, нормативное установление в Приморском крае платной услуги по выдаче разрешений на размещение объектов приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами. Суд апелляционной инстанции согласился с данными выводами в полном объеме.

Судебная коллегия считает ошибочным, основанным на неправильном толковании норм материального права вывод суда о том, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута в случаях, предусмотренных статьей 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, должно осуществляться бесплатно.

В соответствии с пунктом «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута предусмотрено главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс).

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Статьей 39.36 Земельного кодекса регламентировано использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 №1300.

Порядок и условия размещения на территории Приморского края объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов утвержден постановлением администрации от 09.09.2015 №336-па.

В силу пункта 2 названного порядка размещение объектов, утвержденных Перечнем, на территории Приморского края осуществляется на основании разрешения на размещение объектов, выдаваемого органом, уполномоченным на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности. Размер платы за выдачу разрешения определяется уполномоченным органом в расчете на весь период использования; плата за выдачу разрешения подлежит внесению в бюджет органа, уполномоченного на распоряжение земельными участками не позднее 30 дней с момента получения проекта разрешения (пункт 10) формулы для определения размера платы в отношении земельного участка, части земельного участка и в отношении земель предусмотрены подпунктами 10.1, 10.2 и 10.3 Порядка.

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса одним из принципов, на которых основывается названный Кодекс и иные изданные в соответствии с ним акты земельного законодательства, является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из приведенного положения федерального законодательства следует, что использование земли в любой форме и для любых целей является платным, если иное не предусмотрено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Как указывалось выше, согласно пункту 6 статьи 39.33 Земельного кодекса в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации, использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута.

Федеральным законодательством предусматривается размещение указанных объектов как на земельных участках, предоставленных в аренду, так и на землях без предоставления земельного участка.

Договор на размещение на государственных или муниципальных землях соответствующего объекта, в том числе в форме разрешения, и договор аренды земельного участка имеют схожую правовую природу, поскольку оба связаны с отношениями по использованию земель. Следовательно, использование земли при размещении объекта без предоставления земельного участка не может иметь в вопросе платы иное правовое регулирование, чем это предусмотрено статьей 65 Земельного кодекса, в соответствии с которой одной из форм платы за использование земли является арендная плата. Иное ставило бы в неравное положение участников данных правоотношений.

Таким образом, размещение объектов, перечисленных в статье 39.33 Земельного кодекса, являясь одним из способов использования земель, предполагается платным, поскольку иное не предусмотрено ни федеральным законом, ни законом субъекта Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция изложена в Апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 28.02.2018 по делу №2-АПГ18-1.

Учитывая изложенное, судебная коллегия признает ошибочными выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что использование земель или земельных участков в случаях, предусмотренных статьей 39.33 Земельного кодекса, осуществляется бесплатно.

Следовательно, реализуя полномочия по вопросу владения, пользования и распоряжения землей, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, администрация Приморского края приняла нормативный правовой акт, установив в качестве условия размещения объектов без предоставления земельных участков осуществление платы за выдачу соответствующего разрешения, которое согласуется с частью 3 статьи 8 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ, подпунктом 7 пункта 1 статьи 1, главой V.6., статьей 65 Земельного кодекса и является равным для всех участников данных правоотношений и не может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Поскольку нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации принят в пределах предоставленных полномочий и соответствует федеральному закону, судебная коллегия считает, что антимонопольным органом не доказано наличие признаков нарушения администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В связи с данными обстоятельствами, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что заявленные администрацией требования о признании незаконными предупреждения антимонопольного органа подлежали удовлетворению.

Поскольку дополнительного исследования материалов дела либо установления фактических обстоятельств не требуется, учитывая, что судами установлены обстоятельства дела, но неправильно применены нормы материального права, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает возможным обжалуемые решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об удовлетворении требований.

Руководствуясь статьями 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Приморского края от 24.11.2017, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2018 по делу № А51-24002/2017 отменить, требование администрации Приморского края удовлетворить.

Признать недействительным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, от 07.09.2017 №7879/08.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий С.Ю. Лесненко

Судьи: И.М. Луговая

С.И. Гребенщиков